De internationale bestrijding van hiv/aids lijkt eindelijk resultaten te boeken. Besmettings- en sterftegrafieken tonen een dalende lijn en er is meer geld beschikbaar dan ooit. Toch zijn er ook tegengeluiden. Kloppen de cijfers wel? En worden de miljarden dollars op de juiste manier besteed?

Tekst: Peter Vermaas

Meer dan twintigduizend mensen uit de hele wereld verzamelden zich begin augustus in Mexico-Stad voor de zeventiende Internationale Aids Conferentie. Activisten, wetenschappelijk onderzoekers, ontwikkelingswerkers en politici krioelden zes dagen lang door het Centro Banamex, aan de westkant van de miljoenenstad. De stemming op de conferentie was goed, de gedelegeerden waren optimistisch. Niet alleen omdat het leuk is en nuttig voor het netwerk om elkaar van tijd tot tijd tegen te komen, ook omdat juist aan de vooravond van deze conferentie nieuwe cijfers waren gelanceerd waar na jaren van teleurstellingen eindelijk een sprankje hoop uit sprak.

‘Deze conferentie vindt plaats nu we een nieuwe fase ingaan in de strijd tegen aids’, sprak directeur Peter Piot van de VN-organisatie UNAIDS plechtstatig tijdens een van de openingstoespraken in het nabij het conferentiecentrum gelegen Auditorio Nacional. ‘Voor het eerst gaan er minder mensen dood aan aids en raken minder mensen besmet met hiv. Voor het eerst hebben we empirisch bewijs dat onze magnifieke coalitie bergen kan verzetten. Een unieke en diverse coalitie presenteert zich hier in dit auditorium’, jubelde Piot onder luid applaus van de congresgangers. ‘Dit is bemoedigend’, vervolgde hij, ‘maar geen reden voor zelfgenoegzaamheid noch voor het uitroepen van de overwinning. Het eind van aids is tenslotte nog lang niet in zicht.’

Zelfgenoegzaamheid was het misschien niet, maar het positieve geluid zette de toon voor de verdere conferentie. Er heerste, zeggen mensen die erbij waren, een enthousiaste stemming over de bereikte resultaten tot nu toe. Zou aids dan toch te stoppen zijn?

Wie de nieuwste cijfers bekijkt, begrijpt waarom men optimistisch is. Jarenlang gingen alle lijnen in alle grafieken gestaag omhoog: het aantal hiv-geïnfecteerden en het aantal aidsdoden nam sinds de eerste statistieken uit de jaren tachtig steeds verder toe. In 2007 constateerde UNAIDS, verantwoordelijk voor de data, voor het eerst een afvlakking. Het aantal mensen dat jaarlijks wereldwijd overlijdt aan de gevolgen van aids daalde van 3,9 miljoen in 2001 tot 2,1 miljoen in 2007. Ook het aantal nieuwe infecties nam af. Werden in 1998 nog 3,2 miljoen mensen besmet met het hiv-virus, in 2007 waren dat er 2,1 miljoen. Bovendien ontvangen inmiddels zo’n 3 miljoen patiënten in armere landen antiretrovirale medicijnen – evengoed iets om blij mee te zijn, al is het pas 30 procent van de mensen die het nodig hebben. Van de naar schatting 33 miljoen mensen die eind 2007 met hiv besmet waren, woont 68 procent in Afrika bezuiden de Sahara.  

Zeitgeist

Peter van Rooijen, voormalig directeur van het Aids Fonds en oprichter van STOP AIDS NOW!, was bij de conferentie in Mexico aanwezig. Het optimisme is terecht, zegt hij. Vorig jaar werd voor het eerst duidelijk dat ook de inspanningen op het gebied van preventie enig resultaat lijken te hebben. ‘Kennelijk heeft de optelsom van wat we met zijn allen doen een positief effect’, zegt Van Rooijen voorzichtig. ‘Preventie en behandeling samen kunnen tot een keerpunt leiden.’

Jarenlang ging het debat erover wat de beste remedie tegen de snelle verspreiding van aids zou zijn: behandeling van patiënten of preventie. In Mexico draaide het om de combinatie van beide: behandeling als preventie. Dat is, zoals een Canadese journalist het noemde, ‘de nieuwe Zeitgeist’. Wie behandeld wordt, leeft niet alleen langer en kan dus economisch productief blijven, hij of zij is ook minder infectueus en helpt dus de verdere verspreiding van de aidsepidemie te vertragen. Van Rooijen: ‘Preventie is meer dan een condoom op een bezemsteel.’

Maar er zijn volgens Van Rooijen meer redenen om tevreden terug te kijken op de conferentie. Voor het eerst werd tijdens een dergelijke wereldtop plenair specifiek gesproken over prostituees, drugsgebruikers en mannen die seks hebben met mannen. Dat was volgens hem, en vele andere aidsactivisten, een doorbraak. Uit nieuw onderzoek, onder andere van UNAIDS, blijkt tenslotte dat deze groepen het meeste risico lopen besmet te raken.

‘’Het is altijd heel moeilijk’, zegt Van Rooijen, ‘om deze groepen op de agenda te zetten. Niet omdat UNAIDS het lastige thema’s vindt, maar omdat er veel landen zijn die graag willen ontkennen dat homoseksualiteit of prostitutie bestaan of omdat ze het strafbaar hebben gesteld. We doen er in het Westen misschien een beetje lacherig over dat deze risicogroepen nu pas besproken zijn, maar ga eens naar een willekeurig Afrikaans land en praat over homoseksualiteit of ga naar Thailand en vraag naar drugsgebruik: je krijgt het lid op de neus. Op landenniveau worden sommige problemen gewoon glashard ontkend en UNAIDS heeft, denk ik, als een van de weinige organisaties een poging gedaan dat te benoemen.’

Ook de invloedrijke arts Kevin de Cock, het hoofd van de afdeling hiv/aids van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), liet zich eerder dit jaar in een veelbesproken Brits kranteninterview al ontvallen dat hiv ‘buiten Afrika ten zuiden van de Sahara beperkt is gebleven tot [deze] groepen met een hoog risico’. Hij bevestigde wat andere onderzoekers al eerder vermoedden: het angstbeeld dat ook in China en India een allesverwoestende epidemie op uitbreken zou staan, is ongegrond. Ook dat ging in Mexico begin augustus voor het eerst uitgebreid over tafel.  

Noodkreet

Tot zover het goede nieuws. Want, zeggen critici, is het niet een beetje laat om over deze risicogroepen te praten? En heeft UNAIDS de epidemie niet jarenlang zwaar overdreven? De organisatie heeft het aantal aidsslachtoffers onlangs immers behoorlijk moeten bijstellen en was al jaren eerder vanuit verschillende hoeken gewaarschuwd dat de statistische methoden misschien wel niet zo accuraat zouden zijn. En, ten slotte, leidt de gigantische aandacht voor één specifieke ziekte in sommige Afrikaanse landen niet tot ontwrichting van de rest van het toch al broze gezondheidssysteem?

Van 2001 tot 2006 was de Canadees Stephen Lewis de speciale afgezant van de Verenigde Naties voor hiv/aids in Afrika. De ex-diplomaat publiceerde over de jaren dat hij voor secretaris-generaal Kofi Annan werkte in 2005 het kritische boek Race Against Time: Searching for Hope in AIDS-Ravaged Africa. In dit goed verkochte werk, in het Nederlands uitgegeven door uitgeverij Lemniscaat, maakt Lewis gehakt van een aantal aannames van het internationale beleid voor ontwikkelingssamenwerking. Als de omvang van aids (‘de pest van onze tijd’) in New York, Genève en Washington niet voldoende onderkend zou worden, dan blijven de Millenniumontwikkelingsdoelen ‘een schijnvertoning’ en in Afrika buiten bereik, betoogde hij in zijn ongezouten aanklacht. ‘Het is belachelijk te denken dat bevolkingsgroepen die nauwelijks in staat zijn te overleven, de economie draaiende kunnen houden’, schreef Lewis. De Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds zouden volgens hem moeten opdraaien voor de kosten van de aidspandemie nu die organisaties erkend hebben dat ‘hun verwoestende rooftocht’ (de structurele aanpassingsprogramma’s in de jaren tachtig en negentig) tot desastreus beleid heeft geleid.

Volgens Lewis is er drie jaar na de publicatie nog weinig veranderd. ‘Het spijt me het te moeten zeggen,’ bromt hij door de telefoon, ‘maar het boek is nog altijd actueel. Ik zou willen dat mijn noodkreet volstrekt gedateerd zou zijn, maar wat ik over de bereidheid van de G8 en de VN heb gezegd om daadwerkelijk iets aan de aidscrisis te doen, is nog steeds valide.’

Vooral bij de VN wordt volgens Lewis ‘fout op fout gestapeld’. ‘Er is wel enige vooruitgang geboekt als het gaat om het aantal mensen dat wordt behandeld, maar dat is voor een groot deel te danken aan het werk van het maatschappelijk middenveld. Dit kan niet op het conto worden gezet van de multilaterale initiatieven en organisaties.’ De VN hebben misschien niet het vele geld wat de Amerikaanse aidsbestrijders hebben, maar de volkerenorganisatie had verbaal van zich moeten laten horen, vindt Lewis. ‘De VN hadden moeten zeggen dat de beloftes die de G8 in 2005 in Gleneagles deden, loos zijn gebleken. De hulp zou verdubbeld worden, maar werd alleen maar minder! De VN hadden zich moeten uitspreken tegen het seksueel geweld na de verkiezingen in Kenia en Zimbabwe en de continue oorlog tegen vrouwen in Congo. Heeft UNAIDS ooit een noodvergadering bijeengeroepen om te proberen hier iets tegen te doen? Hebben ze er iets over gezegd in hun rapporten? Hebben ze iets gedaan om de snelle verspreiding van aids door dit soort misdaden tegen te gaan? Ooit een VN-stem gehoord over de jaren dat de Zuid-Afrikaanse president Thabo Mbeki weigerde aidsmedicijnen te verstrekken? We hebben geen enkele moeite over Myanmar, Iran of Zimbabwe heen te walsen, maar als er een president van een land verantwoordelijk is voor de dood van duizenden mensen, waarom zeggen we daar dan niets over? Dat is een dubbele standaard. De VN zien niet in dat het nodig is permanent aan de bel te trekken om de aandacht erbij te houden. Niets! Nooit hoor je iets van de VN!’

Lewis ziet bij UNAIDS en andere VN-organisaties een ’spectaculair falen van leiderschap’. Met andere woorden: Peter Piot, de Belgische microbioloog die sinds 1994 de baas is van UNAIDS en in Mexico in die hoedanigheid zijn laatste conferentie meemaakte, heeft voor zijn voormalige gezant afgedaan. ‘Ik hoop’, zegt de Canadese Lewis, ‘dat als het leiderschap van UNAIDS verandert, er meer energie en vitaliteit en een nieuwe agenda komen. Er is te veel tijd verspild. Het wordt voor Peter Piot tijd om de fakkel door te geven.’    

Applaus

Peter van Rooijen, die als voormalig bestuurslid van het Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria veel met UNAIDS te maken heeft gehad, relativeert de opmerkingen van Lewis. ‘De VN’, zegt hij, ‘is een landenvereniging en daarmee natuurlijk afhankelijk van wat de deelnemende landen toestaan. Je moet de bal niet bij UNAIDS leggen, maar bij repressieve culturen en overheden. In Mexico zijn onder aanvoering van Piot dingen gezegd die eerder onmogelijk waren. Wat de VN vermag is een optelsom van wat politiek mogelijk is. Zo bekeken is in Mexico een gigaresultaat behaald dat deuren opent voor donoren, voor beleidsmakers, voor activisten op landenniveau. Zo’n congres legitimeert iedere volgende stap.’

Maar Lewis was ook er ook bij, in Mexico. En het werd hem juist duidelijk dat er daar, anders dan twee jaar terug in Toronto, ‘niet veel te bespreken viel’. Het was goed dat drugsgebruikers, prostituees en homoseks eindelijk expliciet op de agenda stonden, zegt hij, maar ‘verder was het de minst opzienbarende conferentie ooit. Hoe kun je niet blij zijn dat er nu drie miljoen mensen behandeld worden? Toch blijft overeind dat er tussen de zeven en acht miljoen mensen in behandeling zouden moeten zijn. Daar moet de nadruk op liggen. We moeten ons niet wentelen in een orgie van tevredenheid en gelukkig zijn omdat we drie miljoen mensen behandelen, we moeten bedroefd zijn dat door onze nalatigheid nog niet alle mensen die dat nodig hebben behandeld worden’, raast de voormalige diplomaat.

‘Ik zakte door de grond toen ik de hele zaal hoorde klappen toen iemand zei dat inmiddels 34 procent van de met hiv besmette vrouwen medicatie krijgt om te voorkomen dat tijdens de geboorte het virus wordt doorgegeven. Maar die andere tweederde van de vrouwen dan? Die hebben dat niet. Lijkt me toch niet iets om voor te applaudisseren. Steeds weer proberen ze aan de cijfers de meest positieve draai te geven, daarbij steeds vergetend dat het om een minderheid gaat. Het deficit was steeds weer groter dan de winst. En dat is hoe het retorische spel wordt gespeeld. Je zet er de spin op die je goed uitkomt. Het is steeds duidelijker geworden dat UNAIDS door de jaren heen een club is geworden die goede data bijeenbrengt, maar de advocacy en de energie die nodig was geweest om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen hebben ze niet gebracht.’         

Maffia

Goede data? Ook daarover lopen de opvattingen uiteen. Verschillende epidemiologen hebben jarenlang gewaarschuwd dat de cijfers die UNAIDS hanteerde niet konden kloppen. Voor critici is het in de wind slaan van de ongevraagde adviezen opnieuw het bewijs dat UNAIDS niet weet wat het doet (Lewis: ‘Een vreselijke fout’) en voor sceptici is dit zelfs reden om aan te nemen dat UNAIDS opzettelijk de cijfers heeft opgeklopt om veel geld voor aidsonderzoek of aidsbestrijding binnen te halen.

Die laatste opvatting werd half september gehuldigd in een grote opiniebijdrage in NRC Handelsblad die veel stof heeft doen opwaaien. De Oostenrijkse onderzoeker Christian Fiala betoogde daarin dat iedereen door UNAIDS jarenlang voor de gek is gehouden door een met cijfers goochelende aidsmaffia die ‘hysterische aandacht voor hiv/aids’ vroeg, terwijl het met de aidsepidemie allemaal nogal mee lijkt te vallen omdat in Noord-Amerika en Europa heteroseksuelen geen groot gevaar blijken te lopen om met aids besmet te raken.

Met een speciaal rapport stelden de rekenmeesters van de organisatie eind vorig jaar hun ramingen naar beneden bij. Niet 40 miljoen, maar 33 miljoen mensen zouden wereldwijd besmet zijn en er zouden niet dagelijks 10.000 maar 7.000 nieuwe besmettingen bijkomen.

De hoger uitgevallen schattingen waren vooral gebaseerd op metingen bij vrouwen die voor een zwangerschapscontrole kwamen. Onderzoekers dachten dat deze vrouwen representatief waren voor alle jonge volwassenen, maar inmiddels is duidelijk dat, vooral in Sub-Sahara Afrika, juist vrouwen het grootste risico lopen om besmet te raken. In bijvoorbeeld Swaziland en Zuid-Afrika ligt de aidsprevalentie bij 15 tot 24-jarige vrouwen drie keer zo hoog als bij mannen in die leeftijdsgroep. ‘Vandaar de initiële overschatting van het aantal hiv-besmettingen’, laat aidsonderzoeker Joep Lange van het Academisch Medisch Centrum in Amsterdam weten. Bovendien is een deel van de bijstelling te verklaren door een minder pessimistische raming voor India. ‘Met opzet heeft het niets te maken’, aldus Lange.

Peter van Rooijen: ‘Het gaat allemaal op grond van modellen. Er wordt natuurlijk niet geteld, want dan zou je iedereen moeten testen.’ Professor Jaap Goudsmit, collega van Joep Lange en tegenwoordig verbonden aan het Leidse biotechnologiebedrijf Crucell: ‘Is het eigenlijk niet fijn dat een paar miljoen mensen minder besmet is en dat er dagelijks minder nieuwe besmettingen bijkomen?’  

Vatbaar

Niet voor Christian Fiala. Alinea’s lang fulmineerde hij in NRC niettemin tegen de ‘opgeklopte cijfers’ van UNAIDS. Daarbij baseerde hij zich vooral op de Californische epidemioloog James Chin, die vroeger bij de WHO verantwoordelijk was voor dit soort cijfers maar nu al enige jaren tekeer gaat tegen het aids-establishment. Chin publiceerde over zijn bevindingen het boek The AIDS Pandemic, waarin hij schrijft dat de overschatting van de cijfers nog groter is dan UNAIDS nu heeft toegegeven.

Telefonisch vanuit Taiwan zegt hij: ‘Op initiatief van UNAIDS is overal in de wereld in gebieden waar aidsprevalentie erg laag is heel veel geld uitgegeven aan voorlichting voor de jeugd. Het idee was jarenlang dat iedereen het risico liep besmet te raken. Maar inmiddels is bewezen dat dat risico niet bestaat. Het is mijn stelling dat hiv niet in staat is zich epidemisch te verspreiden in de meeste heteroseksuele populaties. Mensen die bepaalde seksuele patronen hebben en een bepaalde frequentie van partnerwisseling zijn het meest kwetsbaar. Maar dat is niet de algemene populatie.’

Toen onderzoeker Kevin de Cock van de WHO echter iets soortgelijks zei, werd hij direct door UNAIDS ter verantwoording geroepen. Een dag later herriep de Wereldgezondheidsorganisatie het bericht met de mededeling dat de pandemie nog lang niet voorbij is. ‘Maar dat heeft Kevin nooit gezegd!’, zegt Chin. ‘Hij zei alleen maar dat we buiten Afrika bezuiden de Sahara geen pandemische heteroseksuele transmissie krijgen. En dat is ook zo. Het is zonde om geld uit te geven aan groepen die niet zo’n groot risico lopen.’

Niet dat hij de pandemie wil relativeren, zeker niet. James Chin wil in de eerste plaats dat man en paard worden genoemd. Op topontmoetingen als die in Mexico gebeurt dat volgens hem nog te weinig. ‘Daar heerst de politieke correctheid.’ Dat bleek niet alleen uit het lang buiten de discussie houden van duidelijke risicogroepen als homo’s, intraveneuze druggebruikers en prostituees, maar ook aan de niet bestaande link tussen aids en armoede, die door veel niet-gouvernementele en multilaterale ontwikkelingsorganisaties impliciet werd gelegd.

‘Als je arm bent en je hebt aids, dan is dat natuurlijk lastiger dan als je rijk bent’, lacht Chin. ‘Medicijnen zijn duur, om maar eens iets te noemen. Maar het is natuurlijk niet de armoede die de verspreiding van aids veroorzaakt. De armste landen in de wereld, in Azië, Zuid-Amerika en zelfs in Afrika, hebben juiste een lagere prevalentie dan de iets minder arme landen. En in de Afrikaanse landen waar het meest verdiend wordt, liggen de hiv-cijfers zeven keer hoger dan in lage-inkomenslanden. De correlatie bestaat dus niet. Rijke mensen in Sub-Sahara Afrika zijn meer vatbaar voor aids omdat ze zich meerdere sekspartners kunnen veroorloven.’

Hoe komt het dan wel dat juist Afrika, het armste continent, verantwoordelijk is voor bijna 70 procent van de hiv-gevallen?

‘Vroeger noemden we het promiscuïteit’, begint Chin angstvallig. ‘Maar dat woord mogen we niet meer gebruiken, omdat dat bevooroordeeld zou zijn. Daarom hebben we het over higher rates in sex partner exchange. In Afrika en in de Caraïben hebben mensen vaker meerdere partners tegelijkertijd, terwijl in de meeste andere populaties seriële monogamie plaatsheeft. Als in Afrika ten zuiden van de Sahara aids in zo’n netwerk binnendringt, dan slaat het virus snel om zich heen.’  

Overspel

In deze analyse staat buitenbeentje Chin bepaald niet alleen. De wetenschapper en journalist Helen Epstein publiceerde vorig jaar het veel geprezen boek The Invisible Cure: Africa, the West, and the Fight Against AIDS, waarin ze verslag deed van haar ervaringen sinds 1993 als medisch onderzoeker in Oeganda en een poging deed te begrijpen waarom dat land als een van de weinige landen in Afrika bezuiden de Sahara er wél in slaagde het aantal geïnfecteerden drastisch terug te brengen van 21 procent in 1991 tot 6 procent in 2002.

‘De meest succesvolle aidsprojecten’, schrijft Epstein al in haar voorwoord, ‘lijken gerund te worden en opgezet te zijn door Afrikanen zelf of door zendelingen of ontwikkelingswerkers met heel veel ervaring – met andere woorden, door mensen die de mensen en de cultuur écht kennen’. De sleutel voor het Oegandese succes was de volgens Epstein vooral door het Westen nooit helemaal goed begrepen ‘Zero Grazing’-campagne, die bedoeld was om overspel te verminderen. Deze lokale benadering sloot beter aan op wat volgens de meeste onderzoekers de belangrijkste verklaring is voor de snellere verspreiding van aids in Afrika dan elders in de wereld: gelijktijdige netwerken in seksuele contacten. Het is een mythe, schrijft Epstein, dat Afrikanen meer willekeurige seks hebben dan westerlingen. Maar terwijl de gemiddelde Afrikaan in zijn hele leven minder sekspartners heeft dan de gemiddelde Amerikaan, blijken inwoners van Sub-Sahara Afrika er vaker meerdere structurele seksuele relaties op hetzelfde moment op na te houden. Als in zo’n web van regelmatige sekspartners één persoon besmet raakt, dan verspreidt het virus zich razendsnel.

De Oegandese overheid onderkende deze culturele eigenaardigheid en probeerde het belang van ‘partnerreductie’ in campagnes over het voetlicht te brengen. Met succes, zo blijkt uit een aantal onderzoeken die Epstein naast elkaar legde en statistisch liet doorrekenen: de daling van het aantal hiv-besmettingen in Oeganda correleert wel met een daling van het aantal korte of langer durende sekscontacten en niet met een eventuele toename van het gebruik van condooms, zoals lang werd gedacht. Toen de Zero Grazing-campagne begon, waren condooms tenslotte nog niet overal in Oeganda verkrijgbaar en advertenties voor condooms zijn pas sinds 1994 toegestaan. In landen waar de nadruk in voorlichtingscampagnes vrijwel uitsluitend op condoomgebruik lag, zoals in Zuid-Afrika, is het aantal besmettingen bovendien aanzienlijk hoger dan in Oeganda. Hetzelfde geldt voor de Tanzaniaanse Kagera-regio. ‘In de Afrikaanse landen waar het aantal besmettingen omlaag is gegaan – Kenia, Oeganda en Zimbabwe bijvoorbeeld – was in alle gevallen de boodschap dat je minder partners tegelijkertijd moet hebben’, zegt ze vanachter een cappuccino in het New Yorkse Harlem, waar ze woont.  

Kerken

Maar net als James Chin stuitte Epstein bij de werkorganisaties van de VN op een muur van onbegrip. Onderzoeksresultaten die iets over concurrency (samenvallende sekscontacten) zeiden, werden door de onderzoekers van UNAIDS en de Wereldgezondheidsorganisatie in Genève onderin een la gelegd, volslagen genegeerd en in sommige gevallen zelfs gemanipuleerd. Niet gedragsverandering, wat door de beleidsmakers in verband werd gebracht met de family values van de Amerikanen, maar condooms waren de oplossing. Epstein werd wereldwijd bekend door een serie artikelen in The New York Review of Books over de fnuikende rol die Amerikaanse evangelische kerken met hun nadruk op abstinentie spelen bij aidscampagnes in Afrika, maar minstens zo kritisch is ze over de Verenigde Naties.

Tijdens het gesprek in New York lijkt ze teleurgesteld dat Europese journalisten zich naar aanleiding van haar boek vooral op de condoomvrees van de evangelicals hebben gericht, en de VN buiten schot hebben gelaten. Epstein: ‘Het maakt me woedend als ik evangelische groepen hoor zeggen dat onthouding voor het huwelijk de enige weg is ter voorkoming van aids. Maar het maakt me evengoed woedend als ik mensen van UNAIDS hoor zeggen dat condooms de enige bewezen remedie zijn. Dat maakt me eigenlijk nog bozer. Iedereen hakt maar in op die arme kerken, terwijl niemand het over het hele rijke UNAIDS heeft.’

‘Vrolijke, sexy condoomreclames die verzuimen de werkelijke gevaren van aids te benoemen, zouden fatale achteloosheid kunnen promoten’, schrijft Epstein in haar boek. ‘Maar een exclusieve nadruk op “onthouding” kan goed leiden tot een nog gevaarlijker hysterisch recidivisme. Het slimme van de Zero Grazing-campagne was dat het zowel de universele kracht van seksualiteit als de specifieke seksuele cultuur in dit deel van Afrika erkende, en dat het mensen  advies gaf dat ze redelijkerwijs konden volgen.’ Politiek incorrect of niet, in Mexico werd dit jaar voor het eerst ook over de gelijktijdige seksrelaties van Afrikanen gediscussieerd.   

Bush

Terug naar de cijfers van UNAIDS. Helen Epstein heeft over de nieuwe statistieken niet echt een oordeel. En ook James Chin wil niet aangeven of hij de indruk heeft of hij ze na de bijstelling betrouwbaar vindt of niet. ‘Veel betrouwbaarder kunnen we ze niet krijgen’, zegt hij. ‘Het blijft een indirecte methode: je kunt moeilijk iedereen testen. Maar vergeleken met ziektes als bijvoorbeeld syfilis zijn deze statistieken een stuk beter. Daarbij gokken we maar wat. Er zijn veel valkuilen, dat wel. Als je bedoeling is om een hoog cijfer te krijgen, dan krijg je dat ook. En andersom.’

Maar, beaamt ook Chin: 33 miljoen mensen die besmet zijn met hiv is nog tamelijk veel. ‘Daar moeten we niet te makkelijk over doen’, zegt Peter van Rooijen. ‘Die cijfers zijn heel belangrijk en het is mooi dat UNAIDS ze met steeds nieuwe informatie bijstelt. We willen natuurlijk een zo goed mogelijk beeld van de epidemie hebben. Je kunt zeggen dat ze tendentieus bezig zijn geweest door de cijfers op te schroeven, maar als je dat doet dan is het natuurlijk dom om die cijfers nu weer bij te stellen want dan zet je jezelf te kakken. Dat die cijfers hoog zijn gehouden om meer geld binnen te halen is al helemaal onzin. Want wat maakt 10 procent bijstelling uit op een omvangrijk wereldprobleem? En wie zou er belang bij hebben om eerst die 10 procent toe te voegen en nu iedereen daarover klaagt het weer naar beneden te schroeven?’

Feit is dat er – door de hoge cijfers of niet – meer geld dan ooit beschikbaar is voor de bestrijding één specifieke ziekte. Vooral de Amerikanen hebben diep in de buidel getast. De westerse wereld mag dan al jaren uitgekeken zijn op het gezicht van scheidend president George W. Bush, in Afrika valt hij dankzij het President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) nog altijd in de smaak. Van 2003 tot 2008 stelde de president niet minder dan 15 miljard dollar beschikbaar. En voor de periode van 2009 tot 2013 werd door Bush afgelopen juli opnieuw een nieuwe ongeëvenaarde 39 miljard dollar beschikbaar gesteld voor hiv/aids-programma’s. Een (klein) deel van dat geld komt weliswaar ten goede aan het soort christelijke preventieprogramma’s waar Epstein en veel Europese donoren grote moeite mee hebben, maar de meeste dollars gaan simpelweg naar pillen voor de behandeling van patiënten.

PEPFAR, zegt professor Jaap Goudsmit, is ‘verreweg het invloedrijkste aidsprogramma ter wereld en ook nog eens het allerbest gerund’. Maar binnen de sector ontwikkelingssamenwerking worden de activiteiten van de Amerikanen soms met een scheef oog bekeken. Omdat het Amerikanen zijn? Omdat de organisaties die met PEPFAR samenwerken, zwemmen in het geld?

Goudsmit: ‘Mensen bij ontwikkelingsorganisaties kijken vaak niet zozeer naar het effect van een ingreep, maar veeleer naar de drijfveren. PEPFAR is een programma waar ze goede dingen doen om verkeerde redenen. Terwijl de mensen die kritiek hebben de verkeerde dingen doen om de goede redenen. Die mensen hechten filosofisch dus aan goede bedoelingen. Maar wat kan mij het nou schelen of Bush goede bedoelingen heeft als hij iets bereikt? Oké, zijn motief is de veiligheid van de Verenigde Staten. So what? Vergelijk de financiële geldstromen van de Amerikanen eens met die van de Europese Unie: die kunnen geen deuk in een pakje boter slaan met al hun honderden kleine programmaatjes.’  

Artsen

Maar volgens publicist Roger England van denktank Health Systems Workshop is door PEPFAR, UNAIDS, de Bill & Melinda Gates Foundation en het Global Fund hiv/aids overgefinancierd, waardoor andere ziektes en de reguliere gezondheidszorg in Afrika te lijden hebben. England is verklaard tegenstander van UNAIDS en heeft zich (kansloos) kandidaat gesteld om Peter Piot op te volgen, teneinde de organisatie op te doeken. Met een artikel in het British Medical Journal voedde England de zorgen die er bij ontwikkelingsorganisaties al langer bestonden en die bijvoorbeeld tot uiting kwamen in veldrapportages van de Nederlandse organisatie Wemos. Ook daaruit zou gebleken zijn dat aidspatiënten in Afrika door al het geld de laatste jaren beter af zijn dan andere zieken. ‘Gewone’ patiënten, schreef dagblad Trouw juli vorig jaar, ‘vragen zich soms openlijk af of het niet beter is om aan aids te lijden’.

Evengoed zijn er natuurlijk rapporten die dit tegenspreken. Vooral organisaties vanuit de medische hoek betogen dat de aidsepidemie als een ‘kans’ gezien zou moeten worden om gezondheidsstelsels in ontwikkelingslanden te verbeteren. Door de hiv/aids-investeringen, schrijft bijvoorbeeld de International Treatment Preparedness Coalition in het rapport Missing the Target (juli 2008), wordt de medische infrastructuur van ontwikkelingslanden verbeterd en komen zwakheden die tot nu toe onbenoemd bleven aan het licht. Om de gezondheidsdoelstellingen binnen de Millenniumdoelen enige kans van slagen te geven zouden bredere gezondheidssystemen opgebouwd moeten worden.

In het Verenigd Koninkrijk heeft onder andere het Department for International Development daar inmiddels veel geld in geïnvesteerd. En in Nederland heeft de PharmAccess Foundation, een initiatief uit de medische wereld, met steun van minister Koenders een publiek-privaat partnerschap opgezet om de gezondheidszorg in ontwikkelingslanden in den breden op te krikken. Directeur Onno Schellekens van PharmAccess is het daarom ‘volslagen oneens’ met de suggestie dat de reguliere hulp slechter wordt door de overmaat aan aidshulp. ‘Het is in grote mate extra geld. Neem PEPFAR: dat ligt bovenop de USAID-begroting. Ik denk dat het debat gewoon aan het veranderen is. Vroeger was er nooit genoeg geld om iets te doen en dáárom gebeurde er niets. Nu is er genoeg geld en moeten we zorgen dat we het paard niet achter de wagen spannen.’

Wel is het zo, erkennen de organisaties, dat de rijke aidsprojecten soms artsen weghalen bij de reguliere gezondheidszorg. ‘Een aidskliniek met geld van het Global Fund trekt personeel weg uit andere sectoren waar zorg ook hard nodig is’, zegt Peter van Rooijen. ‘Maar dat betekent niet dat je minder geld in aids moet stoppen. Dat is opnieuw een argument om die brede gezondheidszorg te versterken. Het Global Fund, dat is opgericht om aids, tbc en malaria te bestrijden, betaalt voor een deel de rekening voor die algemene gezondheidszorg. En dat is prima, toch?’

Onno Schellekens van PharmAccess: ‘Oké, de behandeling voor hiv en aids is duur en je kunt natuurlijk niet iemand naar huis sturen die zijn been gebroken heeft terwijl je een patiënt met hiv wel behandelt. Maar we hebben het hier niet over plastische chirurgie of zo! Van aids ga je dood – behalve als je tijdig behandeld wordt.’  

Over gezondheidssystemen in Afrika organiseert het Health Insurance Fund (HIF) op 23 oktober een grote conferentie in Amsterdam. HIF is een publiek-privaat partnerschap waarin onder andere Buitenlandse Zaken, het Aids Fonds, PharmAccess Foundation en Deloitte participeren. Meer informatie:

www.hifund.nl

De weg kwijt

Ontwikkelingsorganisaties, wetenschappers en beleidsmakers bepleiten Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen. Ze discussiëren over de mogelijkheid van een unieke Afrikaanse weg naar ontwikkeling, maar hebben die vooralsnog niet gevonden. Bestaat die eigenlijk wel of is de roep om Afrikaanse oplossingen louter retoriek? Peter Vermaas op zoek naar de Afrikaanse weg. Zonder routeplanner.

DOOR Peter Vermaas

‘I am an African’, orakelt Thabo Mbeki op 8 mei 1996. ‘Ik heb mijn bestaan te danken aan de heuvels, de valleien, de bergen en de moerassen, de rivieren, de woestijnen, de bomen, de bloemen, de zeeën en de altijd weer veranderende seizoenen die het aanzien van onze grond karakteriseren.’

Mbeki is vice-president onder Nelson Mandela en de toespraak die hij bij de presentatie van de nieuwe Zuid-Afrikaanse grondwet in het parlement in Kaapstad houdt, wordt gezien als een beginselverklaring. Als het kompas waarop Afrika onder leiding van het vrije Zuid-Afrika de komende jaren zal varen. De komende jaren? De komende eeuwen! Want Mbeki, de belofte zelf, is hoopvol. De 21e eeuw wordt ‘de eeuw van Afrika’.

‘Het voelt vandaag goed om Afrikaan te zijn’, vervolgt hij na een trits bloemrijke beschouwingen waarin hij zijn gehoor meeneemt van de Zulu-heuvel Isandhlwana naar Khartoem, van de Ethiopiërs naar de Ashanti en de Berbers. Alle, zegt Mbeki, zijn ‘juwelen van de Afrikaanse kroon’.

‘I am an African. Ik kom voort uit de volkeren van het continent Afrika. De pijn van gewelddadige conflicten die de volkeren van Liberia, Somalië, Soedan, Burundi en Algerije ondervinden, is de pijn die ook ik met me meedraag. (…) Welke tegenslagen er ook zijn, niets kan ons nog stoppen. Wat de problemen ook zijn, Afrika zal vrede krijgen. Hoe onwaarschijnlijk het ook moge klinken voor de sceptici, Afrika zal bloeien.’

Von Münchhausen

Met zijn toespraak gaf Mbeki het startschot voor wat hij de ‘Afrikaanse renaissance’ is gaan noemen. Met meer democratische leiders overal op het continent en met de omwenteling van Zuid-Afrika als inspirerend voorbeeld, moest Afrika in korte tijd aansluiting vinden bij de rest van de wereld. Afrika het ‘verloren continent’? Welnee, met het democratische Zuid-Afrika aan het roer waren wonderen mogelijk. De Afrikaanse renaissance bracht de pan-Afrikaanse hoop van Nkrumah, Lumumba en Kenyatta weer terug in de belangstelling.

Een jaar na ‘I am an African’ legde Mbeki uit wat die Afrikaanse renaissance volgens hem precies behelsde: sociale cohesie, zei hij, democratie, economische wederopbouw en groei en het lanceren van Afrika als een niet te negeren diplomatieke speler op het wereldtoneel. Geweld, vriendjespolitiek, corruptie en armoede moesten worden uitgebannen en met hulp van Zuid-Afrika zou het hele continent zich als een Baron Von Münchhausen aan de eigen haren uit het moeras omhoogtrekken.

Natuurlijk was er geld nodig van het Westen. Het ontwikkelingsplan Nepad (New Economic Partnership for Africa’s Development), dat Mbeki samen met de leiders van Nigeria, Senegal en Algerije lanceerde, zou niet kunnen bestaan zonder gerichte ontwikkelingshulp van donoren die Afrika al veertig jaar lang met goed bedoelde maar niet altijd even effectieve reddingsplannen bestookten. Het leunde bovendien zwaar op de neoliberale blauwdrukken die diezelfde donoren jarenlang over Afrika uitgestort hadden. Maar vanaf nu, betoogde de vice-president, zou nog slechts op de voorwaarden van het continent zelf ontwikkeld worden. Voor Afrikaanse problemen moesten Afrikaanse oplossingen gevonden worden.

Met ‘een nieuwe generatie leiders’ in traditioneel moeilijke landen als Eritrea, Ethiopië, Oeganda, Rwanda en Nigeria en de democratisering in Zuid-Afrika was het Westen positief gestemd. Het ontwikkelingsplan Nepad werd direct omarmd en Mbeki’s renaissance werd onderdeel van het ontwikkelingsdiscours. Op een topontmoeting van het exclusieve gezelschap van leiders van de grote industrielanden, de G8, mochten Mbeki en de Nigeriaanse president Obasanjo hun plannen nader toelichten. Het leverde mooie plaatjes op. Afrika deed mee.

‘Nepad is omarmd als een oplossing die uit Afrika kwam’, beaamt Leo de Haan, directeur van het Afrika Studie Centrum in Leiden. ‘Binnen de kortste keren zijn er alle mogelijke ondersteuningsprogramma’s gekomen voor onder andere het Peer Review Mechanism en voor de militaire tak van de Afrikaanse Unie. Men grijpt iedere mogelijkheid aan om op Afrikaanse oplossingen aan te sluiten.’

Een aantal minder grote Afrikaanse landen had in eerste instantie twijfels. Was de Afrikaanse renaissance daadwerkelijk bedoeld om het hele continent te versterken of was het louter een instrument om de diplomatieke en economische macht van grote broer Zuid-Afrika te vergroten en het continent opnieuw te koloniseren? Ook niet-gouvernementele organisaties hadden zo hun bezwaren: zij waren niet gehoord en vonden dat Mbeki Afrika uitleverde aan het Westen.

Niettemin werden alle voorstellen van Mbeki geaccepteerd. Niet alleen Nepad, maar ook zijn idee om, als onderdeel van de Afrikaanse renaissance, de machteloze Organisatie voor Afrikaanse Eenheid om te sleutelen tot de nieuwe Afrikaanse Unie.

Middenklasse

Tien jaar na de filosofische vergezichten van Mbeki dreunt de belofte van de Afrikaanse renaissance nog altijd na.

Met Zuid-Afrika gaat het relatief goed. De economie draait althans op volle toeren en Zuid-Afrikaanse bedrijven hebben vrijwel overal in Sub-Sahara Afrika de markt veroverd. Witte en zwarte ondernemers uit Zuid-Afrika durfden te investeren in kwetsbare landen en maken nu de dienst uit in de Afrikaanse bankwereld, de telecommunicatie, fastfood, retail en de altijd belangrijke bierhandel. Een herkolonisatie is het niet, maar de Afrikaanse renaissance heeft voor zover het het morele en economische leiderschap van ‘Pretoria’ betreft Zuid-Afrika geen windeieren gelegd.

Ook voor de rest van Afrika zijn de economische verwachtingen niet eens zo beroerd. De gemiddelde groei ligt boven de 5 procent en in sommige landen is een middenklasse ontstaan. Door de stijging van de prijs van commodities als koffie, koper, katoen en voedsel, voorzien economen ook voor de komende jaren groei.

De politieke renaissance verliep moeizamer. De grote roerganger van de Afrikaanse renaissance zelf is niet meer de veelbelovende leider die hij in 1997 was. De mystificerende Mbeki kroop verder in zijn schulp en gleed uit met eigenzinnige opvattingen over hiv/aids die in Zuid-Afrika in het politieke debat een serieuze rol zijn blijven spelen. Was het negeren van een ontluikende crisis en het onthouden van antiretrovirale medicijnen een Afrikaanse oplossing voor gezondheidszorg? Zijn onvermogen iets aan de politieke crisis in buurland Zimbabwe te doen stemde al even weinig hoopvol. Was Mbeki’s ’stille diplomatie’ richting Robert Mugabe een Afrikaanse oplossing voor conflictpreventie?

Eufemisme

Ook zijn gedroomde democratische discipelen, de ‘nieuwe generatie leiders’ van Ethiopië (Zenawi), Eritrea (Afewerki), Oeganda (Museveni), Rwanda (Kagame) en Nigeria (Obasanjo), bleken minder vernieuwend dan gehoopt. Ze spraken weliswaar de taal van de Afrikaanse renaissance en wisten zich in het Westen een plaats aan tafel te veroveren, maar tegen de zin van datzelfde Westen zijn ze (op Obasanjo na) nog steeds aan de macht en hebben ze in hun landen eerlijke meerpartijendemocratie zo lang mogelijk gedwarsboomd. Was het lang door het Westen positief bejegende ‘geenpartijenstelsel’ in Oeganda daadwerkelijk een vorm van ‘Afrikaanse democratie’ dat tribale twisten voorkwam, zoals president Museveni beweerde, of was het een lomp eufemisme voor een eenpartijstaat?

Met nieuwe conflicten in onder andere Soedan, Ivoorkust en Congo is er van een door Mbeki beloofde vreedzame 21ste eeuw in Afrika vooralsnog niet veel terecht gekomen. Maar zijn geesteskind, de Afrikaanse Unie, speelt bij het zoeken naar oplossingen voor al deze conflicten via de in Addis Abeba zetelende Peace and Security Council wel een steeds belangrijkere rol. In onder andere Somalië en Soedan proberen vredestroepen onder de vlag van de Afrikaanse Unie (met wisselend succes) de strijdende partijen uit elkaar te houden. Een aantal landen heeft zich inmiddels ook vrijwillig laten doorlichten op goed beleid en bestuur via het aan de Afrikaanse Unie gekoppelde African Peer Review Mechanism.

Maar ook de Afrikaanse Unie heeft zo zijn problemen. De jaarlijkse applausronde aldaar voor dictator Robert Mugabe en zijn anti-westerse tirades wordt niet overal even goed begrepen. Of schuilt in Mugabes anti-westerse retoriek de kern van een Afrikaanse weg? Is de Afrikaanse weg louter geplaveid met goede bedoelingen en niet meer dan een (duur) verkooppraatje?

Bestaan Afrikaanse oplossingen eigenlijk wel?

Heilige graal

Steeds weer steekt de discussie over een unieke Afrikaanse weg naar ontwikkeling de kop op. Wetenschappers, ontwikkelingswerkers en beleidsmakers zijn op zoek naar Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen.

Volgens Roel van der Veen, wetenschappelijk raadsadviseur van Buitenlandse Zaken en auteur van het boek Afrika: Van de Koude Oorlog naar de 21e eeuw (2002) zitten ze daarmee op een dood spoor. In een in het zomernummer van Vice Versa afgedrukt essay sombert historicus Van der Veen over pogingen om een typisch Afrikaanse weg naar ontwikkeling te vinden. ‘Het zoeken naar een eigen spoor van ontwikkeling is romantisch en ethisch zeer te verdedigen,’ schrijft hij, ‘maar de geschiedenis bewijst dat het nergens toe leidt. Zolang Afrika geregeerd wordt door leiders die op zoek blijven naar de heilige graal (en zolang zij daarin worden gesteund door invloedrijke buitenlanders), zal Afrika in het moeras blijven steken waarin het zich al zo lang bevindt.’

Het stuk van Van der Veen was een gelijkgestemde reactie op een artikel van sociaal geograaf Jacques van Nederpelt. Afrika, schreef Van Nederpelt ‘volgt vooralsnog de logica van zijn oude tradities’. Er zal, volgens hem, nagedacht moeten worden ‘hoe Afrika afgeholpen kan worden van zijn preoccupatie met zijn tribale verleden. Hoe kunnen familiebanden voor individuen een zegen worden in plaats van een vloek? Hoe kan politiek cliëntelisme plaatsmaken voor een moderne, democratische binding tussen kiezer en gekozene?’

Een land dat zich wil ontwikkelen kan dat volgens Van der Veen uiteindelijk maar op één manier doen: op de westerse manier. Andere wegen naar ontwikkeling bestaan niet, zegt hij. Afrika moet daarom afstand nemen van nu nog dominante ‘premoderne tradities’, die ‘verantwoordelijk moeten worden gehouden voor het uitblijven van ontwikkeling’. Niet het kolonialisme, maar de prekoloniale geschiedenis van Afrika, de tribale wortels, belemmeren ontwikkeling.

Kortom: ‘Afrika moet Afrika verlaten’, vindt Van der Veen, naar het voorbeeld van Japan. ‘Het leren en kopiëren van succesvolle voorgangers moet voor arme landen centraal staan. Toen Japan, het eerste niet-westerse land dat moderniseerde, in de negentiende eeuw besloot machtig en rijk te worden, ging dat onder het motto van het kopiëren van het beste van de westerse landen. Een toonaangevende Japanse geleerde uit die tijd, Yukichi Fukuzawa (1853-1901), stelde zelfs dat Japan het achterlijke Azië zou moeten verlaten en Europa zou moeten binnengaan’, schrijft Van der Veen. ‘Vrijwel iedereen – in Afrika en daarbuiten – lijkt op zoek naar juist die bijzondere Afrikaanse weg. Wat het specifieke van die weg zou zijn, valt niet te zeggen, want men is nog op zoek.’

Professor Leo de Haan, door de telefoon: ‘Als Afrikaanse oplossingen zouden bestaan, dan hoefden we er niet naar op zoek te gaan.’

Licht racistisch

Vice Versa zette tien jaar na de plannen van Mbeki de zoektocht voort en raakte al snel het spoor bijster. Want is het eigenlijk wel zo dat ‘vrijwel iedereen’ op zoek is naar zo’n Afrikaanse weg? En nogmaals: waar bestaat die weg dan uit? Al te gemakkelijk, zo bleek tijdens de rondgang, verzanden gesprekken over een Afrikaanse weg naar ontwikkeling in discussies over het al dan niet geloven in Afrikaanse ontwikkeling (ooit) of in het al dan niet geloven in ontwikkelingssamenwerking als vehikel. Of over de aannames van Roel van der Veen en Jacques van Nederpelt. Want die zijn ‘op zijn best eurocentrisch’, vindt de Namibisch-Duitse Afrika-specialist Henning Melber.

Volgens professor Nicolas van de Walle van Cornell University in New York, auteur van het boek African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979-1999, kan het in ieder geval niet zo zijn dat Afrika niet ontwikkelt omdat er iets typisch Afrikaans is dat dat dwarszit. Dat is volgens de econoom een ‘licht racistische aanname’. Economische ontwikkeling met een eigen cultuur en andere familierelaties dan we in het Westen gewend zijn gaan prima samen, zegt hij. Kijk maar naar China.

Van de Walle: ‘Armoede en het niet ontwikkelen zijn over het algemeen een gevolg van slecht beleid, slecht bestuur, verschillende structurele ongemakken, zoals slechte bodemgesteldheid of tropische ziekten, en internationale factoren, zoals westers protectionisme of slechte hulp die vaak niet helpt of zelfs actief de lokale groeiperspectieven tegenwerkt.’ De tribale geschiedenis, meent Van de Walle, is alleen voor een klein aantal landen, zoals Burundi, een belemmering voor ontwikkeling. Bovendien is etniciteit vooral een probleem als ook andere factoren beroerd zijn. ‘Door schaarste wordt etniciteit een probleem. België heeft in feite ook een tribaal conflict, maar door de mate van ontwikkeling is dat geen bezwaar. De premoderne cultuur in Afrika is geen oorzaak van onderontwikkeling, maar een symptoom ervan. Modernisering is ontwikkeling en ontwikkeling leidt tot modernisering.’

Bovendien: terwijl veel Afrikaanse landen tijdens het kolonialisme voorzichtig moderniseerden, werd die modernisering tezelfdertijd gekoppeld aan exploitatie van de oude tribale structuren, betoogt de Oegandese hoogleraar Mahmood Mamdani (Columbia University) in zijn boek Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism. Het (late) kolonialisme speelt volgens hem, anders dan Van der Veen beweert, wel degelijk een grote rol bij de tragere ontwikkeling van Afrika vergeleken met die van Aziatische landen.

Afrika moet zich volgens Nic van de Walle meer richten op de export van landbouwproducten en wellicht op toerisme. Zijn daar speciale Afrikaanse oplossingen voor nodig? ‘Ach, als je Afrika wil ontwikkelen, dan moet je wegen aanleggen, onderwijs en zorg verbeteren en de landbouw versterken. Ik vind niet dat je kunt zeggen dat er typisch Afrikaanse kenmerken zijn die de ontwikkeling van Afrika tegenhouden. Dat betekent dus ook dat er niet een speciale typisch Afrikaanse oplossing zou zijn om te ontwikkelen.’

Wat dat betreft is Van de Walle het dus wel weer met Van der Veen en Van Nederpelt eens. ‘Eerdere pogingen, zoals die van de Tanzaniaanse president Nyerere, zijn trouwens jammerlijk mislukt.’

Nederlandse zuilen

De kritiek van Van de Walle op de cultuurkritiek van Van Nederpelt en Van der Veen wordt gedeeld door politiek filosoof en Afrikanist Pieter Boele van Hensbroek van de Rijksuniversiteit Groningen. ‘”Tribalisme” is een onduidelijke term die in de wetenschap daarom ook nauwelijks meer gebruikt wordt’, zegt hij. ‘Die geschiedenis deelt Afrika bovendien met de hele wereld. Of is er een typisch Afrikaanse variant van, die zo venijnig voor modernisering uitpakt? Daar heb ik nooit van gehoord. Als het conflict tussen Vlamingen en Walen in Afrika zou plaatsvinden, dan zouden we het een tribaal conflict noemen’, stelt Boele Van Hensbroek. ‘En dan ligt meteen de vervolgvraag voor de hand: is etnische oriëntatie een essentieel obstakel voor ontwikkeling? Ook dat lijkt me niet het geval. De Nederlandse zuilen zijn een vergelijkbaar sociologisch verschijnsel. Hebben die de ontwikkeling zo beperkt?’

De sterke familiesolidariteit, de ‘grootfamilie’ die volgens Van Nederpelt Afrikanen passief zou maken, wordt volgens Boele van Hensbroek elders juist als een voordeel gezien. ‘In enkele andere landen wordt familiesolidariteit juist als een van de verklaringen voor ontwikkeling gegeven. In China en andere Aziatische landen is het de basis van het sociale leven. De enorme economische ontwikkeling de laatste decennia in de oostelijke Povlakte wordt vooral aan hechte verbanden in grote families toegeschreven.’

Volgens Boele van Hensbroek, die onderzoekscoördinator van het Groningse Centre for Development Studies is, ‘trakteren’ Van Nederpelt en Van der Veen ‘ons vooral op een collage van ficties, nogal aftandse vooroordelen en boude stellingen die bij de eerste toets der kritiek al richting prullenbak gaan. Daarbij krijgen externe factoren, zoals mondiale verhoudingen, effecten van kolonisering en dergelijke, geen plaatsje in hun analyse. Rond hun verhaal hangt daarom een penetrante geur van zelfgenoegzaamheid. Wat vertelt het ons aan nieuws vergeleken met het verhaal over Afrika en ontwikkeling dat al duizend maal op de koloniale veranda of op het terras van het vijfsterrenhotel is verteld en in de wetenschappelijke wereld de consensus was in de jaren vijftig van de vorige eeuw, toen de moderniseringstheorie en het idee van politieke ontwikkeling werd geformuleerd? Zij blijken even traditioneel, cultuurbepaald en onzelfkritisch te zijn als de fictieve traditionele Afrikaan die zij ten tonele voeren.’

Diaspora

Politicoloog Awil Mohamoud organiseerde in 2002, net na het verschijnen van het boek van Roel van der Veen, een reeks debatten in de Amsterdamse Balie onder de titel ‘Shaping a new Africa’. Met kenners uit binnen- en buitenland werd gepoogd de plannen van Thabo Mbeki serieus te nemen en diepgaand te kijken naar de kansen die Afrika zou hebben. Waarom heeft veertig jaar ontwikkelingssamenwerking Afrika niet verder in de vaart der volkeren opgestuwd?

Enkele maanden geleden verscheen het op de debatreeks gebaseerde boek Shaping a new Africa, waarin Mohamoud en een handvol andere auteurs pleiten voor een fris begin van de ontwikkelingsrelatie met Afrika waarbij minder van bovenaf, zoals de Europese Unie, ngo’s en ook Nepad doen, en meer van onderaf met de Afrikanen in het veld gewerkt wordt. Niet alleen in Afrika moet meer met gewone Afrikanen gewerkt worden, maar ook in de landen die hulp geven. Afrikaanse oplossingen vragen betrokkenheid van de diaspora, vinden de auteurs.

Mohamoud en zijn (Afrikaanse) medeauteurs maken zich in het boek veelvuldig boos over het Afro-pessimisme dat volgens hen de media domineert. Dat komt vooral door het ’simplisme’ van auteurs als Van der Veen, verklaart Mohamoud tijdens een achtergrondgesprek in Amsterdam. ‘Van der Veen schrijft in zijn boek dat de premoderne cultuur van Afrika alles kapot heeft gemaakt, maar hij vergeet dat sinds de onafhankelijkheid van de meeste Afrikaanse landen juist daar de Koude Oorlog is uitgevochten. Allicht dat de hulp niet geholpen heeft: alle hulp draaide om wapens voor Afrika.’

Het Nederlandse debat over de ontwikkeling van Afrika wordt volgens Mohamoud ten onrechte gedomineerd door historici en antropologen. Economen bemoeien zich er haast niet mee. Dat vertekent de discussie én het beeld dat mensen van mogelijkheden voor ontwikkeling in Afrika hebben, vindt hij. ‘Cultuur lijkt het enige aspect in de discussie over ontwikkeling in Afrika. Maar het is maar een van de factoren. Cultuur is een interne factor, maar verder spelen natuurlijk ook de geschiedenis en andere externe, economische factoren.’

Africa Works

Die nadruk op cultuur leverde twee boeken op die voor westerse ontwikkelingswerkers volgens Mohamoud ‘bijbels’ zijn geworden, terwijl veel Afrikanen vinden dat ze de plank volledig misslaan. In ieder geval vindt Mohamoud dat. De boeken waarop hij doelt zijn The Criminalization of the State in Africa, samengesteld door onder andere Stephen Ellis, en Africa Works: Disorder As Political Instrument van Patrick Chabal en Jean-Pascal Daloz. Beide boeken verschenen in de reeks African Issues en beide boeken liggen, inderdaad, vaak op bureaus van beleidsmakers in Den Haag, Londen, Stockholm of Oslo. Mohamoud: ‘Vreselijke boeken. Slecht geïnformeerd. Beide boeken gaan uit van één realiteit en vergroten die dan naar het hele continent. Ellis weet vooral heel veel van Liberia en Sierra Leone en concludeert dan dat het er overal op het continent zo aan toegaat. Dan maak je Afrika wel heel klein. En als je Africa Works leest, dan krijg je het gevoel dat níets werkt in Afrika en áls iets werkt, dat het op een illegale manier werkt. Zoiets wordt een self-fulfilling prophecy die mensen ontmoedigt.’

Waarvan akte.

Maar het gesprek zou gaan over ‘Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen’. In de inleiding van zijn boek noemt Mohamoud ze expliciet: in het kritische Afrika-debat in Nederland, schrijft hij, moet het ‘andere Afrika’ beter belicht worden, ‘een levensvatbaar Afrika waar significante vooruitgang is geboekt, nieuwe initiatieven worden gestimuleerd, waar problemen, worstelingen en uitdagingen worden aangepakt en bediscussieerd, en waar pogingen worden ondernomen om oplossingen te vinden vanuit het continent zelf.’

Maar wat die oplossingen precies zijn, blijft ook nu weer onduidelijk. Het meest concreet is een hoofdstuk van onder andere Vasu Gounden van het African Centre for the Constructive Resolution of Disputes (ACCORD), over Afrikaanse methoden voor het oplossen van conflicten. Verder veel ‘goed nieuws’ over Afrika en Mohamouds eigen stokpaardje: de inzet van de (al dan niet teruggekeerde) diaspora. Over een unieke Afrikaanse weg naar ontwikkeling gaat het boek eigenlijk niet. Zolang Afrikanen, hier en daar, bij de ontwikkeling van Afrika betrokken zijn, is er sprake van Afrikaanse oplossingen.

Mohamoud: ‘Afrikaanse oplossingen bestaan wel, maar zijn volgens mij meer onderdeel van wereldwijde oplossingen. Het gaat erom dat de krachten gebundeld worden. Als je alleen top-down via de Europese Unie of de Verenigde Naties werkt, dan lijkt het alsof Afrika zelf niets doet. Dat beeld wil ik voorkomen.’ Afrikaanse landen, zegt Mohamoud bovendien, moeten meer de kans krijgen hun eigen beleid te maken. De Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP’s), waarin de regering van een ontwikkelingsland aan potentiële donoren uitlegt wat het gaat doen om de armoede te verminderen, ziet hij niet als eigen beleid. ‘Landen worden bij het schrijven van hun PRSP’s enorm gestuurd door het Westen’, zegt Mohamoud. Met ‘ownership’ heeft dat niets te maken. ‘Dat hele concept is gebakken lucht.’

Slavenhandel

Veel Afrikanisten, en vooral de Afrikanen onder hen, denken er zo over, concludeert Leo de Haan. En eigenlijk is hij het wel met ze eens. ‘Het is de vraag’, zegt hij, ‘hoeveel ruimte Afrikaanse bestuurders hebben gehad om aan eigen oplossingen te werken. Of er daadwerkelijk Afrikaanse oplossingen bestaan, weet je pas aan het eind van de rit, maar mij lijkt het dat Afrikanen veelal gevangen zaten in het neoliberale model, de Washington Consensus. En wat we inmiddels wel weten: one size fits all werkt niet.’

Een van die Afrikaanse collega’s is Paul Tiyambe Zeleza. Geboren in Zimbabwe toen dat nog Rhodesië heette, geschoold in Malawi en Londen en tegenwoordig hoogleraar en hoofd van het Department for African American Studies van de Universiteit van Illinois in Chicago. Zeleza schrijft ook. Veel zelfs. Hij blogt en publiceerde naast zijn wetenschappelijke werk een aantal romans.

Ook Zeleza vindt de Nederlandse discussie over de ontwikkeling van Afrika nogal simplistisch. ‘De problemen bij ontwikkeling van Afrika hebben heel weinig te maken met neopatrimoniale of etnische kwesties. Die issues, die steeds weer in de literatuur terugkomen, zijn reflecties van historische problemen die hun oorsprong vinden in de plaats die Afrika de laatste vijfhonderd jaar in de wereldeconomie heeft gehad. Het begon bij de slavenhandel, daarna kwam het kolonialisme, vervolgens de neoliberale agenda en de programma’s voor structurele aanpassing. Je kunt zeggen dat Afrika intern gefaald heeft, je kunt ook zeggen dat er problemen zijn geweest met de wijze waarop de wereldeconomie Afrika heeft geïncorporeerd.’

Moet het Westen zich dan maar helemaal niet meer met Afrika bemoeien? ‘Dat’, zegt Zeleza lachend, ‘zou een heel aardig begin zijn.’ Serieus: ‘Het Westen moet verantwoordelijkheid nemen voor wat het Afrika heeft aangedaan. En het Westen moet op een productieve manier betrokken zijn bij het oplossen van de problemen van Afrika. Wat hulp genoemd wordt, is vaak al problematisch. Hulp heeft Afrika verlamd. Tussen 1970 en 2002 heeft Afrika van de westerse wereld ongeveer 530 miljard dollar geleend, 540 miljard heeft het terugbetaald en het is nog steeds 300 miljard verschuldigd. We moeten stoppen met praten over ontwikkelingshulp, want het is geen hulp.’

Volgens Zeleza is er een structurele herziening nodig van de relaties tussen Afrika en het Westen. Er moet ‘dieper worden nagedacht’ over de ‘hulp’ (Zeleza: ‘Hulp tussen aanhalingstekens graag’), maar bijvoorbeeld ook over de morsige praktijken van het Europese en Amerikaanse bedrijfsleven in Afrika. ‘Oliebedrijven weigeren te onthullen aan welke regeringsfunctionarissen ze steekpenningen hebben betaald en banken in het Westen vinden het geen enkel probleem om geld van corrupte functionarissen onder te brengen. Ook dat brengt Afrika schade toe.’

Nepad is volgens Zeleza een mooi streven, maar is geen uniek Afrikaans plan. ‘Het is een neoliberaal programma en zo bekeken niet Afrikaans.’ Bovendien, zegt Zeleza net als Mohamoud, is het maatschappelijk middenveld nooit bij Nepad betrokken. ‘Het was een top-down initiatief van Afrikaanse leiders die de westerse wereld wat hervormingen beloofden in ruil voor ontwikkelingsgeld. Nepad is niet de structurele herziening van de relaties die zo nodig is.’

Isolatie

Wat dat betreft was Zeleza meer gecharmeerd van het eerdere ‘Lagos Plan of Action for the Economic Development of Africa’ uit 1980, dat poogde Afrika meer zelfvoorzienend te maken. Dat was misschien wel een echte Afrikaanse oplossing. Maar het Westen moest er volgens Zeleza niets van hebben. Binnen een jaar tijd lanceerde de Wereldbank het plan voor structurele aanpassing van de Afrikaanse economieën aan de westerse. ‘En we weten allemaal dat dat tot rampen heeft geleid.’ In 1989 kwam de United Nations Economic Commission for Africa met een alternatief plan en opnieuw ging de Wereldbank er met een neoliberale blauwdruk overheen, zegt Zeleza.

Met andere woorden: ‘Afrika heeft niet de tijd gekregen om eigen beleid te maken. Steeds als Afrika probeerde met eigen plannen te komen die, net zoals in Azië meer uitgingen van interne handel en minder van openstelling voor de wereld, werden die plannen ondermijnd en overruled door initiatieven van de internationale financiële instellingen.’

Afrika, vervolgt Zeleza, heeft zich ‘de laatste vijfhonderd jaar’ niet in isolatie ontwikkeld. ‘Als je op zoek bent naar Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen, dan suggereer je dat alle problemen ook een interne Afrikaanse oorzaak hebben. En dat bestrijd ik zeer. Europa heeft zich evengoed niet in isolatie ontwikkeld. Dat was in de context van de slavenhandel, de context van het kolonialisme en de context van het exploiteren van de rest van de wereld. Afrika en Europa zijn dus diep verbonden, of we dat nu leuk vinden of niet. Dat Europa’s ontwikkeling totaal Europees is en Afrika’s ontwikkeling totaal Afrikaans, is een verkeerde aanname.’

Universele ideeën

De politicoloog/socioloog Henning Melber, die zijn halve leven in Namibië heeft gewoond en nu directeur is van de Dag Hammarskjöld Foundation in Uppsala (Zweden), bestrijdt desgevraagd dat er een keuze bestaat tussen een typisch Afrikaanse weg naar ontwikkeling of een westerse.

‘Het is net als met mensenrechten. Zijn die universeel of westers? Ik denk dat die universeel zijn, maar dat er in andere delen van de wereld nuanceverschillen bestaan. Het is een uitdaging om universele ideeën een lokale invulling te geven.’ Afrika, zegt ook Melber, is geworteld in het wereldsysteem en kan niet zonder de rest van de wereld op een eigen manier ontwikkelen. ‘De dominantie van Europa is in Afrika zo lang zo groot geweest dat het onmogelijk is gebleken om enig alternatief te ontwikkelen dat niet op een of andere manier die invloed weerspiegelt. In de 21ste eeuw kan geen enkele oplossing Afrikaans, Aziatisch, Europees of Amerikaans zijn. Oplossingen moeten gebaseerd zijn op universele, fundamentele ideeën en ingevuld worden met lokale componenten. Net als in de Europese Unie: de Zweden hebben andere ideeën over sociale verzekeringen dan de Britten.’

Melber heeft veel onderzoek gedaan naar Nepad en de Afrikaanse Unie. Daarover is hij tamelijk positief. Het is een ’slimme strategische zet’ geweest van vooral Obasanjo en Mbeki. Maar niet meer dan dat. Het is een verkooppraatje, een manier om de aandacht weer even op Afrika te vestigen. ‘Mbeki ziet zichzelf als de architect van Nepad, maar Nepad kan niet bestaan zonder de buitenwereld: lokale actoren die een globale en een lokale benadering hebben’, zegt Melber.

Ondertussen raakt Nepad ook alweer gecorrumpeerd. ‘Nepad is steeds meer de economische tak van de Afrikaanse Unie aan het worden. Het is vandaag een mega-ngo die prominent in beeld komt bij de ideeën voor een groene revolutie van Bill Gates en Kofi Annan.’ Maar die groene revolutie, die ervoor moet zorgen dat Afrika op grote schaal landbouwproducten of biobrandstof gaat produceren, is volgens Melber bepaald niet in het belang van Afrika. ‘Het is voor het Westen domweg goedkoper om die brandstof uit Afrika te halen dan uit Latijns-Amerika. Het plunderen gaat door.’ Wat dat betreft, zegt Melber, is er best behoefte aan Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen. Maar dan op kleine schaal.

‘Eigenlijk’, besluit Henning Melber, ‘wil ik alleen maar zeggen dat we af moeten van onze geografische obsessie. Die is achterhaald.’

Dan is het even stil aan de andere kant van de lijn. ‘Of’, vraagt de professor geschrokken, ‘heb ik je nu helemaal in verwarring gebracht?’

Ficties

Goede vraag. Misschien wel. Want nog altijd is onduidelijk wat nu die unieke Afrikaanse weg naar ontwikkeling is. In de huidige geglobaliseerde wereld lijken typisch Afrikaanse oplossingen voor ontwikkeling niet te bestaan. De verhalen hierover zijn voor een groot deel retoriek. Overigens niet alleen in de verkooppraatjes van Afrikaanse leiders die geld voor hun nieuwe plannen willen of van goedbedoelende ontwikkelingswerkers die het begrip ‘ownership’ meer inhoud willen geven, maar ook in de verhalen van critici die betogen dat specifiek Afrikaanse problemen Afrikaanse oplossingen in de weg staan en suggereren dat er maar één weg is, de westerse.

Hoe die weg loopt? Niemand die het weet. Net zomin als er een Afrikaanse weg lijkt te bestaan, is een Aziatische of een universele westerse weg denkbaar. Er blijven vooral vragen.

Pieter Boele van Hensbroek: ‘Is het de vrijemarkteconomie? Dat miskent de enorme rol van de staat in de ontwikkeling van bijvoorbeeld Aziatische landen. Is het democratie? Helaas, ook bij dictatuur is ontwikkeling mogelijk. Is het de scheiding der machten en wat wij good governance noemen? Ook hier zijn weer uitzonderingen te over. Feitelijk is er een enorme diversiteit in ontwikkelingspatronen. Het idee van de universele ontwikkelingsweg is vooral een fictie, net als het tegen-idee van veel Afrikaanse leiders dat er een uniek Afrikaanse weg zou zijn. Het is net als bij die beroemde Nederlandse identiteit: iedereen beweert dat hij er is, maar niemand blijkt hem te kunnen specificeren. Het zijn ficties waarmee we onszelf geruststellen.’

Literatuur

Pieter Boele van Hensbroek, Political Discourses in African Thought: 1860 to the Present (Praeger, 1999)

Pieter Boele van Hensbroek & Sjaak Koenis, ‘Het Westen bestaat niet’ in D. Pels e.a., Burgers en Vreemdelingen: Opstellen over filosofie en politiek (Van Gennip, 1994)

Patrick Chabal & Jean-Pascal Daloz, Africa Works: Disorder as Political Instrument (James Currey, 1999)

Patrick Chabal, Leo de Haan e.a., African Alternatives (Brill, 2007)

Sean Jacobs & Richard Calland, Thabo Mbeki’s World: The Politics and Ideology of the South African President (Zed Books, 2002)

Mahmoud Mamdani, Citizen and Subject: Contemporary Africa and the Legacy of Late Colonialism (Princeton Univerity Press, 1996)

Thabo Mbeki, Africa: The Time Has Come (Tafelberg, 1998)

Thandika Mkandawire, ‘Thinking About Developmental States in Africa’ in Cambridge Journal of Economics (2001)

Abdullah A. Mohamoud (ed.), Shaping a new Africa (KIT Publishers, 2007)

Nicolas van de Walle, African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979-1999 (Cambridge University Press, 2001)

http://www.viceversaonline.nl/index.php?page=30_3_1&articleId=13123&template=print 

Het verstandshuwelijk tussen migratie en ontwikkeling

Tekst: Peter Vermaas

Iedere zichzelf respecterende organisatie voor ontwikkelingssamenwerking houdt zich tegenwoordig bezig met migratie. Hebben die inspanningen zin?

New York, september afgelopen jaar. Het is een kleine week voor het hoogtepunt van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de grote vergaderzaal zit al helemaal vol. 132 landen en twaalf internationale organisaties praten voor het eerst in VN-verband over migratie en ontwikkeling, een thema dat onlosmakelijk is verbonden met globalisering, maar door gevoeligheden tussen landen die overwegend migranten ontvangen en landen die overwegend mensen zien vertrekken niet eerder op zo’n grote schaal is besproken. De High-Level Dialogue on International Migration and Development is wat dat betreft op voorhand al uniek.

Na enkele moeilijk te definiëren openingswoorden van de Bahreinse voorzitter van de Algemene Vergadering betreedt scheidend secretaris-generaal Kofi Annan het spreekgestoelte. Hij bedankt omstandig zijn speciale afgevaardigde Peter Sutherland, de Ier die de top heeft voorbereid. En hij doet een paar ‘suggesties’ voor het verloop van de twee vergaderdagen. ‘Eenvoudig gezegd: we zijn hier allemaal bij betrokken’, begint Annan. Meer landen dan ooit spelen een rol in migratie en je kunt de wereld niet meer zo gemakkelijk onderverdelen in ‘herkomstlanden’ en ‘bestemmingslanden’. ‘Veel landen zijn het nu allebei. Landen die in andere opzichten erg verschillend zijn, hebben op het gebied van migratie te maken met dezelfde problemen.’

De secretaris-generaal noemt nog eens het astronomische geldbedrag dat migranten jaarlijks overmaken naar hun land van herkomst. Deze 167 miljard dollar aan ‘remittances’ is veel meer dan alle officiële ontwikkelingshulp in de hele wereld bij elkaar, benadrukt hij. Maar ook kennis van migranten vloeit terug naar ontwikkelingslanden. Omdat dit besef volgens Annan de laatste jaren overal begint door te dringen en steeds meer regeringen migratie zien als een ‘kans’ in plaats van een ‘bedreiging’, is het moment aangebroken om er samen de schouders onder te zetten. ‘De dialoog die vandaag begint, hoeft morgen nog niet klaar te zijn.’ ‘Work in progress’ dus.

Zoals dat bij de VN gaat, krijgt vervolgens bijna ieder afzonderlijk land de gelegenheid een duit in het zakje te doen. Tunesië (veel vertrekkers), Gabon (nadruk op mensenhandel) en Zuid-Afrika (miljoenen Zimbabwanen die aan de poorten rammelen) bijten het spits af. Op iedere toespraak volgt een lang applaus. Aan het soort afvaardiging dat een land stuurt, kun je zien hoe het de problematiek interpreteert: het ene land wordt vertegenwoordigd door de minister van Arbeid, het volgende door een minister voor Ontwikkelingssamenwerking en weer andere landen (vooral uit het Westen) laten een vertegenwoordiger van Justitie of de immigratiedienst het woord voeren.

Een Finse minister spreekt over de Millenniumdoelen (MDG’s) en ‘Poverty Reduction Strategies’ – ook daarin zou meer aandacht voor migratie moeten komen. Officieel verwoordt ze het standpunt van de Europese Unie, maar direct na haar bijdrage krijgt Malta het woord. Die waren toch ook lid? Ook Nederland en nog enkele andere EU-lidstaten benadrukken de portee van de ‘high-level dialogue’ door een eigen verhaal te houden. Maar terwijl liefst negentig landen delegatieleiders ‘op politiek niveau’ hebben afgevaardigd (ministers, staatssecretarissen, premiers en zelfs een vice-president), laat Nederland zich in de Algemene Vergadering vertegenwoordigen door secretaris-generaal Joris Demmink van het Ministerie van Justitie. Minister Van Ardenne (Ontwikkelingssamenwerking) heeft op het laatste moment afgezegd, omdat ze bij nader inzien liever bij de jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank in Singapore aanwezig wilde zijn, meldt haar woordvoerster. Bovendien, zo weten bronnen bij het ministerie, was ze enigszins teleurgesteld dat de topontmoeting slechts een ‘dialoog’ zou zijn en dat er geen baanbrekende resoluties waren te verwachten.

Demmink, die voor Nederland ook deel uitmaakte van de tijdelijke Global Commission on International Migration in Genève, houdt op vrijdag, de tweede en laatste dag, namens Van Ardenne en zijn eigen baas Rita Verdonk – dan nog op volle kracht minister voor Immigratie en Integratie – een nette toespraak, waarin hij, net als de voorgaande 66 sprekers, uitlegt migratie en ontwikkeling heel belangrijk te vinden en te hopen dat er nog veel over gesproken gaat worden. Opvallend is de nadruk die hij aan het begin van zijn verhaal legt op Zuid-Zuid-migratie. Ook de zuidelijke landen moeten samenwerken. ‘Tegenwoordig zijn de meeste landen herkomstland, transitland en bestemmingsland tegelijk. Mijn eigen land is geen uitzondering. Migratie moet daarom worden behandeld als een mondiaal fenomeen.’

In zijn bijdrage slingert de Justitie-ambtenaar heen en weer tussen de stokpaardjes van Ontwikkelingssamenwerking en die van zijn eigen ministerie. Door 0,8 procent van het BNP te besteden aan armoedebestrijding probeert Nederland een van de hoofdoorzaken voor migratie weg te nemen. Maar diezelfde migratie kan door het overmaken van geld en door al dan niet tijdelijk naar het land van herkomst terugkerende hoogopgeleide migranten ook een grote bijdrage leveren aan ontwikkeling, erkent Demmink. Voorwaarde is wel, zegt hij, dat het ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid van een land in elkaars verlengde liggen. In Nederland hebben daarom de ministers Verdonk en Van Ardenne in 2004 een gezamenlijke notitie het licht doen zien. ‘Wij zien dit als een goed voorbeeld van beleidscoherentie. Coherentie begint thuis, teneinde internationaal effectief te kunnen zijn.’

Hoewel de uitkomsten dus beperkt zijn, kan de top in New York wel worden bestempeld als een succes. Daar zijn bijna alle deelnemers en observatoren het over eens. ‘Migratie is altijd een nogal gevoelig onderwerp geweest, waar veel landen het liefst helemaal niet over zouden praten’, zegt UNDP-adviseur Arun Kashyap net na de jaarwisseling vanachter zijn bureau in hartje New York. ‘Het feit dat de conferentie met zoveel hooggeplaatste deelnemers kon plaatsvinden, was dus sowieso al indrukwekkend. De meeste mensen waren natuurlijk nog een beetje voorzichtig – men probeerde elkaar af te tasten. Daarom is het resultaat, namelijk dat het gesprek voortgaat, ook zozeer van belang.’

De Nederlandse hoogleraar Annelies Zoomers, die sinds vorig jaar een speciale leerstoel migratie en ontwikkeling aan de Radboud Universiteit bekleedt, is het daarmee eens. De vervolgtop in Brussel is vooral bedoeld, zegt ze, om het onderwerp hoog op de agenda te houden. ‘Inhoudelijk hoef je er niet zoveel van te verwachten, maar het is belangrijk dat voor zo’n bijeenkomst veel organisaties en overheden weer aan de slag gaan om stukken voor te bereiden. Zo houd je het proces gaande.’

Dat proces lijkt de laatste tijd trouwens in een stroomversnelling beland. Iedere zichzelf respecterende organisatie die zich bezighoudt met ontwikkelingssamenwerking heeft inmiddels een notitie laten schrijven waarin de samenhang tussen migratie en ontwikkeling uit de doeken wordt gedaan en waarin wordt gepleit voor gericht beleid om migranten te betrekken bij de ontwikkeling van hun land van herkomst.

Dat kan via de door Kofi Annan geroemde ‘remittances’, die volgens nieuwe berekeningen van de Wereldbank in 2005 in totaal zelfs 230 miljard dollar besloegen, maar bijvoorbeeld ook door individuele migranten in te schakelen bij ontwikkelingsprojecten of door projecten van groepen migranten in hun herkomstregio financieel verder te ondersteunen. In dit verband wordt vaak het voorbeeld van Zacatecas in Mexico aangehaald. Iedere dollar die door migranten uit deze regio werd teruggestuurd, werd door de lokale gemeenschap verdubbeld om ontwikkelingsactiviteiten te ondersteunen. De staat en de federale regering voegden vervolgens nog een extra dollar toe en inmiddels is ook de private sector ingestapt. ‘De diaspora wordt op deze wijze een steeds grotere actor in ontwikkeling’, zegt Kashyap, adviseur op het gebied van de private sector bij het ontwikkelingsprogramma van de VN. Hij erkent dat veel migranten in de eerste plaats een louter particuliere overboeking doen: ze willen hun familie steunen. ‘Maar op een gegeven moment wil je ook dat die familie niet alleen een mooi huis heeft, maar ook dat de kinderen naar een goede school kunnen en dat er adequate gezondheidszorg is.’

Niet alleen de VN, ook de Wereldbank, de Europese Unie en verschillende afzonderlijke landen en regioverbanden hebben recentelijk conferenties belegd over het huwelijk tussen migratie en ontwikkeling.

In haar vlak na de VN-top uitgesproken oratie, ‘Op zoek naar eldorado’, schetst Annelies Zoomers de achtergronden van het debat over de vraag of migratie wel of niet kan bijdragen aan duurzame armoedebestrijding. Want daarover is, ondanks al het enthousiasme bij beleidsmakers, het laatste woord nog niet gesproken.

Veel wetenschappers onderscheiden een optimistische en een pessimistische visie. De optimisten zien louter voordelen: de migranten zelf profiteren omdat ze in het bestemmingsland meestal werk vinden, de landen van waaruit ze vertrekken profiteren omdat er geld en kennis (‘brain gain’) wordt gestuurd. En in het meest gunstige geval leidt migratie tot een evenwicht op de arbeidsmarkt, tot een betere spreiding van de voordelen van globalisering en tot niet minder dan het einde van ongelijkheid. De pessimisten zien, zoals te verwachten, vooral problemen. Internationale migratie kan leiden tot conflicten in het bestemmingsgebied en omdat vaak de beste mensen naar betere oorden trekken, verliest het herkomstgebied van de migrant belangrijke arbeidskrachten en intellect. Een en ander mag dan worden gecompenseerd door ‘remittances’, maar hierdoor ontstaat ook weer een grote mate van afhankelijkheid.

Zoomers blijft in haar oratie in het midden en verwijst naar ‘een groeiende consensus’ die zegt dat internationale migratie niet automatisch leidt tot gunstige effecten, maar ‘kan bijdragen aan ontwikkeling en armoedevermindering mits er sprake is van een geschikt en consistent beleid’.
De hoogleraar vindt het vooral opvallend dat in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking migratie zo lang een ‘non-issue’ is geweest. Voordat ze in de wetenschap actief werd, werkte ze voor onder andere het Koninklijk Instituut voor de Tropen in Afrika en Latijns Amerika. ‘Achteraf realiseer ik me dat migratie eigenlijk iets was waar iedereen vanuit de OS blind voor was. Het was migratie óf ontwikkeling. Wij richtten ons op lokale ontwikkeling, terwijl de mensen voor wie we dat deden een veel meer naar buiten gerichte oriëntatie hadden. De expliciete doelstelling van een project kon zijn dat we lokale ontwikkeling wilden bevorderen zodát mensen niet meer zouden vertrekken. Maar zo werkt het helemaal niet. Migratie houd je niet tegen.’

Doordat de ontwikkelingswereld recentelijk heeft ontdekt dat het bedrag aan ‘remittances’ zoveel hoger is dan de reguliere ontwikkelingshulp én doordat veel westerse landen kampen met een ontsporende multiculturele samenleving, zijn onze ogen geopend, meent Zoomers. Maar nog altijd strijdt het belang van de ontwikkelingssamenwerking in het debat met het belang van justitie.

Ook Hein de Haas, onderzoeker bij het International Migration Institute van de University of Oxford, volgt het debat over de ontwikkelingsimpact van migratie al vele jaren. Het is fascinerend, zegt hij door de telefoon vanuit Engeland, om te zien hoe de invalshoek steeds verandert. In de jaren vijftig en zestig, de tijd dat Nederlandse bedrijven gastarbeiders aantrokken, was de literatuur overwegend optimistisch. Van gebieden waar arbeid overvloedig aanwezig was maar kapitaal niet, trokken mensen naar gebieden waar een tekort aan arbeidskrachten heerste maar kapitaal in ruime mate voorhanden was. Ook het kapitaal werd zo beter gespreid. Daarna kwam de lange fase van ‘grootschalig pessimisme’. De Haas: ‘De dominante analyse was dat migratie zou leiden tot meer afhankelijkheid, dat mensen lui zouden worden en passief aan het migratie-infuus zouden gaan liggen. Ik vind dat zelf wat overdreven. Er is in ieder geval niet erg veel empirisch bewijs voor.’ Uit interviews die hij met ruim vijfhonderd huishoudens in Zuid-Marokko hield, bleek dat migrantenhuishoudens helemaal niet volledig afhankelijk wilden zijn van geldovermakingen en daarom ontvangen middelen ook investeerden in bijvoorbeeld kleine landbouwactiviteiten. ‘Toegegeven,’ zegt De Haas, ‘tot grootschalige investeringen hebben geldoverboekingen dertig, veertig jaar lang niet geleid. Maar er ontstaan wel degelijk nieuwe economische activiteiten.’

Nu slaat de pendule weer helemaal de andere kant op, meent De Haas. De kreet ‘migratie en ontwikkeling’ is deze dagen dé nieuwe ontwikkelingsmantra. De ommezwaai kwam zo’n vier jaar terug. In het rapport ‘Global Development Finance 2003’ publiceerde Wereldbank-econoom Dilip Ratha het artikel ‘Workers’ Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance’. Door dit artikel ontstond in de ontwikkelingswereld het besef dat de ‘remittances’, anders dan gedacht, wel degelijk een duurzame vorm van ontwikkeling konden genereren. ‘Maar inmiddels is de nuance zoek’, zegt De Haas. ‘Het optimisme van de Wereldbank en sommige grote ontwikkelingsorganisaties begint weer naïeve vormen aan te nemen. Alsof migratie dé panacee is om armoede te bestrijden. Voor zulke generalisaties bestaat geen bewijs. Zelfs in een land als Marokko, waar “remittances” liefst 7 tot 8 procent van het nationaal inkomen vormen, kunnen louter deze geldovermakingen nooit het verschil maken.’

Van 1998 tot 2000 woonde De Haas in Marokko om onderzoek te doen voor zijn proefschrift. In een typische vertrekregio in Zuid-Marokko bestudeerde hij wat de effecten van binnenlandse en buitenlandse migratie waren. Over zijn meer persoonlijke ervaringen tijdens zijn verblijf schreef hij ook het boek ‘Aroemi, Aroemi; een vreemdeling in Marokko’ (2004). De Haas: ‘Als je daar bent, dan zie je hoe zo’n samenleving helemaal op zijn kop is gezet door migratie. Zelfs veranderingen in de landbouw kun je niet los zien van de invloed van migratie. Probeerde iedereen vroeger in het oogstseizoen – in de late herfst – terug te gaan naar het herkomstgebied, nu is dat verschoven naar de West-Europese zomervakantie. Landbouw is ondergeschikt geworden.’

Het is een feit dat de gebieden in Marokko waar veel migratie heeft plaatsgevonden, aanzienlijk welvarender zijn geworden, zegt De Haas. ‘Er staan betere huizen en er rijden mooiere auto’s rond.’ Maar de sociale veranderingen waren minstens zo ingrijpend. ‘In de gebieden in Marokko waar ik me op heb gericht, had je van oudsher een soort kastenstelsel: er was een sterke hiërarchie tussen de zwarte en de witte bevolking. Dat onderscheid doet er nu veel minder toe. De nieuwe scheidslijn is geld. Er wordt vaak gezegd dat migratie meer ongelijkheid brengt, maar het is in dit geval een ander soort ongelijkheid: van een soort feodale ongelijkheid naar ongelijkheid die op migratie is gebaseerd.’

De door De Haas geconstateerde drieste naïviteit in het huidige debat leidt ertoe dat er vaak oude mythes over migratie worden opgerakeld. In een recente bijdrage aan de ‘Third World Quarterly’ probeert hij die migratiemythes door te prikken. Een verkorte versie van dat stuk verscheen in Nederland eerder in de Internationale Spectator.

Het is bijvoorbeeld niet zo, schrijft De Haas, dat we aan het begin van de eenentwintigste eeuw in een tijd van ongekende migratie leven, zoals vaak wordt gesuggereerd. Een eeuw geleden was het percentage internationale migranten op de totale wereldbevolking ongeveer even hoog als nu, namelijk tussen 2,5 en 3 procent.

Een nog veel vaker voorkomende mythe die De Haas in zijn verhaal aanhaalt, Zoomers noemde het ook al, is dat armoede de belangrijkste oorzaak van migratie zou zijn. Migreren is duur en het zijn dus zelden de allerarmsten die vertrekken. Een verbetering van het ontwikkelingsniveau gaat in eerste instantie bovendien gepaard met een toename van de emigratie, leert de theorie van de ‘migration hump’. Dit verklaart, schrijft De Haas, dat de belangrijkste emigratielanden (Mexico, Marokko, Egypte) niet tot de groep van minst ontwikkelde landen behoren. De Nederlandse ontwikkelingshulp – die zich vooral richt op de allerarmste landen – en het afbreken van handelsbarrières vormen in eerste instantie dus geen probate remedie om de migratie terug te dringen, zoals Justitie-ambtenaar Demmink in New York suggereerde. Sterker nog: de ontwikkeling van Sub-Sahara-Afrika zal aanvankelijk leiden tot een stijging van de migratie vanuit dat gebied. Om, zoals Annelies Zoomers in haar oratie, met de grote econoom Amartya Sen te spreken: ‘The core of development is the enjoyment of freedom – the freedom of individuals to lead valuable lives.’
Ten slotte richt De Haas zich in zijn opsomming van migratiemythes op het fenomeen ‘brain drain’ – volgens hem ‘het meest gebruikte argument tégen migratie als potentiële bron van ontwikkeling’. Hoe vaak staan er niet artikelen in de krant over het bizarre gegeven dat er in de stad Manchester meer Ethiopische artsen zouden werken dan in Ethiopië zelf? En hoe groot was de verontwaardiging wel niet toen een Nederlands uitzendbureau zo’n vijf jaar geleden voor onder andere het ziekenhuis van de Vrije Universiteit actief Zuid-Afrikaanse artsen en verpleegkundigen ging werven?

Volgens De Haas valt het nog te bezien of ‘brain drain’ inderdaad altijd zo schadelijk is. Het verschijnsel wordt in zijn optiek vaak gebruikt ‘als vals argument door mensen die een rigide migratiebeleid verdedigen’. Niet alle migranten zijn immers hoogopgeleid en als ze dat wél zijn, dan is het nog maar de vraag of ze in eigen land wel aan het werk kunnen komen. Veel regeringen, zegt De Haas, beschouwen goed geschoolde arbeidskrachten als een ‘exportproduct’. Ze creëren bewust overschotten onder bepaalde categorieën hoger opgeleiden teneinde meer ‘remittances’ en ‘brain gain’ tot stand te brengen.

‘In Ghana zie je dat een substantieel percentage van de artsen, en in iets mindere mate ook verplegers, meteen na de opleiding naar Europa emigreert. Het is niet altijd duidelijk of deze mensen daadwerkelijk lege posten achterlaten. Maar wat wél duidelijk is, is dat veel Afrikaanse landen kampen met een nieuwe generatie werkloze jongeren die hoog is opgeleid. Mensen die, met andere woorden, in eigen land nooit een fatsoenlijke werkkring zouden vinden. In Marokko had je vroeger met een goede opleiding bijna gegarandeerd een baan in de overheidssector. Dat kan niet meer, daarvoor zijn er domweg te veel mensen die goed zijn geschoold. Sommige staten vinden het dus helemaal niet erg als mensen vertrekken. Ze kunnen een grote rol spelen in het ontwikkelingsproces.’ En de Zuid-Afrikaanse artsen? De Haas: ‘Zuid-Afrika trekt op zijn beurt weer medisch personeel aan uit Ghana en Nigeria. Die landen klagen dan weer bij Zuid-Afrika. Maar globaal bekeken is er geen tekort aan arbeidskrachten. Dat probleem was veel relevanter in de jaren zestig. Eigenlijk is er de laatste veertig jaar te veel geïnvesteerd in hoger onderwijs en te weinig in basis- en middelbaar onderwijs.’ Lachend: ‘Tenzij je natuurlijk de stelling aanhangt dat het goed is voor een land om een grote kritische, werkloze massa te hebben teneinde “regime change” te kunnen bewerkstelligen.’

‘Steeds meer ontwikkelingslanden maken eigen beleid op het gebied van migratie’, vult Zoomers aan. ‘Als Malinezen vroeger hun land verlieten, dan waren ze gewoon weg. Maar nu is er zelfs een minister voor diasporazaken. Nationale overheden zien dat de diaspora een mogelijk ontwikkelingspotentieel in zich draagt. Mali investeert actief in contacten met landen waar Malinezen kunnen werken.’

De hoogleraar vindt deze vraag vanuit het Zuiden trouwens beter dan de vele initiatieven die er worden ontplooid om de diaspora in bestemmingslanden te betrekken bij ontwikkelingsactiviteiten. ‘Persoonlijk vind ik de inschakeling van migranten- en diasporaorganisaties in het ontwikkelingsbeleid risicovol’, zei ze vorig jaar in haar oratie. ‘De wereld van de diaspora is sterk gefragmenteerd. Bovendien is de situatie dikwijls gepolitiseerd. Migranten zijn weliswaar vaak bekend met het land van herkomst, maar het is ook zo dat zij niet onafhankelijk zijn en niet allemaal beschikken over expertise op het terrein van ontwikkeling.’ Daarom, zegt ze, kun je er beter voor zorgen dat landen in het Zuiden contact krijgen met hun diaspora dan dat je in Nederland migrantenorganisaties steunt met het uitvoeren van projecten in hun land van herkomst. ‘Er zijn over de hele wereld duizenden migrantenorganisaties van Filippino’s. Stel je voor wat een gigantische fragmentatie het oplevert als die allemaal hun eigen ontwikkelingsprojecten beginnen.’

In zijn toespraak in New York verwees de Nederlandse vertegenwoordiger Joris Demmink trots naar de gezamenlijke nota die de ministers Van Ardenne en Verdonk in de zomer van 2004 op verzoek van de Tweede Kamer het licht deden zien. Het aan deze notitie gekoppelde bezoek van beide ministers aan vluchtelingenkamp Kakuma in Kenia noemde hij maar niet. Zonder haar immense zonnebril even af te doen, vatte Verdonk ten overstaan van een aantal vluchtelingen kort samen hoe zij het Nederlandse beleid zag: ‘Home is home.’ De vluchtelingen konden beter teruggaan naar Zuid-Sudan om daar hun land op te bouwen dan dat ze probeerden hun geluk te beproeven in Nederland. ‘Echt stuitend’, noemt Hein de Haas het bezoek. ‘Vanuit DGIS, het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking van Buitenlandse Zaken, is heel hard gewerkt om met integere intenties migratie en ontwikkeling te agenderen, maar in het kabinet bleek de immigratieagenda veel zwaarder te wegen.’

Niet alleen uit het omstreden tripje naar Kakuma, ook uit de notitie bleek dat Justitie het pleit had gewonnen. De analyse, waarin de samenhang tussen ontwikkeling en migratie uit de doeken wordt gedaan en waarin een aantal migratiestromen in kaart wordt gebracht, is goed, menen Zoomers en De Haas, maar in de conclusies lijkt minister Verdonk aan het langste eind te hebben getrokken. ‘Ik sloeg steil achterover’, zegt De Haas. ‘De analyse is vrij gedegen en belicht zowel de positieve als de negatieve kanten van migratie, maar als het beleid ter sprake komt, dan gaat het voornamelijk over tijdelijke migratie, en om vrijwillige terugkeer en uitzetten. De nota probeert tamelijk geforceerd een koppeling te leggen tussen tijdelijke migratie en ontwikkelingsbeleid. Daarbij reduceren de ministers het concept van circulaire migratie – het al dan niet tijdelijk terugkeren van migranten om in hun land van herkomst weer aan de slag te gaan – goeddeels tot tijdelijke migratie, waarna al dan niet gedwongen terugkeer volgt.’

In de inleiding van de notitie wordt tevreden vermeld dat bij de analyse ‘geen belangrijke incoherentie is gebleken tussen het Nederlandse buitenlands en veiligheidsbeleid, het beleid voor ontwikkelingssamenwerking, het mensenrechtenbeleid en het migratiebeleid’. Uiteraard zijn er wel, zoals dat heet, ‘beleidsintensiveringen en nieuwe accenten’ nodig. ‘Een effectief terugkeerbeleid’, schrijven de ministers, ‘is een voorwaarde voor een beleid ter bevordering van tijdelijke arbeidsmigratie en circulaire migratie. Van belang is de vrijwillige terugkeer te bevorderen door een combinatie van beleidselementen, zoals, waar dat nodig is, afspraken met herkomstlanden, ondersteuning van, dan wel pressie op herkomstlanden, steun aan migranten en migrantenorganisaties, steun aan activiteiten van het Nederlandse maatschappelijk middenveld op het gebied van opleiding en re-integratie, steun aan tijdelijke arbeidsmigratie inclusief effectieve terugkeer, en steun aan (tijdelijke) terugkeer ten behoeve van de (weder)opbouw van het land van herkomst.’

De Haas en Zoomers betwijfelen of het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid daadwerkelijk zo coherent zijn. Ook het Center for Global Development in Washington, dat Nederland vorig jaar in zijn Commitment to Development Index het beste donorland noemde, plaatste kanttekeningen bij de coherentie tussen het migratie- en het ontwikkelingsbeleid. Op dit punt scoorde het kabinetsbeleid op een schaal van 1 tot 10 slechts een 4,8. Niet vreemd, want terwijl er dus steeds meer bewijs is dat duurzame migratie via ‘remittances’ tot ontwikkeling kan leiden, is het Nederlandse beleid in beginsel gericht op terugkeer.

De Haas: ‘De incoherentie spat echt van de pagina’s af. Het rapport lijkt een poging om het rigide Nederlandse migratiebeleid te overgieten met een humaan ontwikkelingssausje. Voor zover het beleid met ontwikkeling in verband wordt gebracht, speelt alleen terugkeermigratie een rol. Wie denkt dat tijdelijke migratie een uitkomst is, keert terug naar de gastarbeiderillusie. Die zouden in de jaren zeventig toch ook terugkeren? En het is maar de vraag of tijdelijke migranten de grootste bijdrage leveren aan ontwikkeling. Uit onderzoek blijkt bovendien dat juist langetermijnmigranten – vaak goed geïntegreerde mensen – de grote ondernemers zijn die echt dingen opzetten in hun herkomstlanden. Het duurt vrij lang voordat die “remittances” op gang komen. Mensen moeten eerst migreren, zich settelen, een baan vinden en geld overhouden.’

Voor een lezing in Den Haag telde De Haas hoe vaak het woord ‘terugkeer’ in de notitie voorkwam. 112 maal was dat. ‘De woorden “ontwikkeling en migratie” dekken de lading daarom niet’, concludeerde hij. ‘Terugkeer, terugkeer, terugkeer luidt het parool. Dat lijkt me een slechte basis voor een nieuwe invalshoek in het ontwikkelingsbeleid. Het huidige immigratie- en integratiebeleid is eerder een rem dan een stimulans voor de ontwikkeling.’

De Haas: ‘Het is op zich een stap vooruit dat zo’n nota wordt geschreven, maar een hele erfenis aan ervaringen wordt vergeten. De nieuwe plannen om de terugkeer van migranten te koppelen aan investeringen in het land van herkomst, zijn niet meer dan oude wijn in nieuwe zakken.’ De hoop dat dit gaat lukken, is naïef, vindt hij. De Haas is bang voor de gevolgen: ‘Ik vermoed dat het overdreven optimisme van nu weer gevolgd gaat worden door een tegenreactie van groot pessimisme als blijkt dat alles veel moeilijker te realiseren is dan gedacht.’

Wat daarbij een rol speelt, is dat de lidstaten van de Europese Unie niet willen erkennen dat arbeidsmigratie nodig is om de economie bloeiend te houden. De Haas: ‘Het probleem is: we willen wel de arbeid, maar niet de mensen. En daarom voert Spanje tegenwoordig campagne in Senegal om te laten zien dat Europa geen paradijs is. Maar dat heeft geen zin. Want welke migrant je ook spreekt: iedereen vindt werk in Europa. Vooral in Spanje en andere Zuid-Europese landen zie je dat de economie niet meer kan draaien zonder irreguliere migranten in bijvoorbeeld de intensieve landbouw of de dienstverlening.’

Zelf zou De Haas voorstander zijn van bijvoorbeeld een migratiequotum, zoals in de Verenigde Staten. ‘Doordat op nationale niveaus enorme weerstand tegen migratie bestaat, verliest Europa zijn concurrentiepositie. De Amerikanen geven gekwalificeerde mensen een kans. Kijk maar naar Marokko: dat land was van oorsprong altijd op Frankrijk gericht. Maar nu beginnen steeds meer mensen Engels te leren teneinde de overstap naar de Verenigde Staten te kunnen maken. Zowel in Europa als in de Verenigde Staten ontbreekt echter de bereidwilligheid om toe te geven dat er ook een sterke en toenemende behoefte is aan laaggeschoolde arbeid.’ Zoomers: ‘Migratie bestaat nu eenmaal, dat moeten we accepteren.’

Beide wetenschappers zien meer in het in 2005 verschenen rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). ‘Dat is een poging om het debat weer een beetje meer richting de OS-hoek te trekken’, meent Zoomers. Terwijl Verdonk en Van Ardenne in de Kamer merkwaardig genoeg hebben laten weten het AIV-stuk te onderschrijven, laat de raad zelf weten dat de coherentie in het Nederlandse beleid ver te zoeken is. ‘In weerwil van alle zorgvuldige formuleringen in de adviesaanvraag en de notitie kan de AIV zich niet aan de indruk onttrekken, dat het streven naar coherentie tussen ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en migratiebeleid is geagendeerd vanuit de assumptie dat migratie in eerste instantie een probleem vormt en dat andere sectoren van beleid, zoals ontwikkelingssamenwerking, geacht worden aan het mitigeren van het probleem een bijdrage te leveren’, staat er fijntjes. De ‘instrumenten van het OS-beleid’, zo schrijft de commissie met onder anderen Lau Schulpen, Bas de Gaay Fortman en oud-staatssecretaris Elizabeth Schmitz, zullen ‘in eerste instantie gericht moeten zijn op het bereiken van de eigen doelstellingen’.

En die eigen doelstellingen betreffen vooral de 36 landen waarmee een bilaterale ontwikkelingsrelatie bestaat. Maar dat zijn weer niet de landen waar de meeste migranten vandaan komen. Dat zijn de laatste jaren vooral Turkije, China en Marokko.

Inmiddels laat Buitenlandse Zaken zich niet meer ringeloren door Justitie, meent Zoomers. Onder haar leiding is vorige maand een serie ‘working papers’ gepubliceerd met de resultaten van een onderzoek, gefinancierd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarin internationale migratie nader wordt belicht. Zoomers: ‘Het was bijzonder dat ons project werd goedgekeurd, omdat er zoveel verschillende belangen op het spel stonden. De Dienst Personenverkeer van BZ stond er aanvankelijk wat aarzelend tegenover om mee te werken aan een onderzoek dat vooral was gericht op het in kaart brengen van de ontwikkelingsrelevantie van migratie.’
Ondanks de botsende belangen is er een vrij coherent rapport geschreven. ‘Nederland loopt in het stréven naar een coherent en ontwikkelingsrelevant migratiebeleid misschien toch wel voor op andere landen. In ieder geval staat men open voor kritische discussie.’
In het stuk wordt voor de verandering niet alleen de Zuid-Noord-migratie in kaart gebracht, maar ook de Zuid-Zuid-migratie, die voor de bulk van de migratie tekent. Zoomers: ‘Het beleid dat de laatste jaren is ontwikkeld, heeft een heel sterke bias. We richten ons alleen op die landen die toevallig migranten naar Europa sturen, terwijl je eigenlijk moet kijken naar de migratiestromen wereldwijd. Het ontwikkelingsbeleid kan dan wel vooral op Sub-Sahara-Afrika zijn gericht, maar niemand realiseert zich dat veel Aziaten via Afrika naar Europa komen. Als je als Nederland migratie ontwikkelingsrelevant wil maken, dan kun je niet alleen op partnerlanden focussen.’

De Haas: ‘Beleidsmakers zouden eindelijk eens moeten erkennen dat migratie een intrinsiek onderdeel van ontwikkeling vormt in plaats van een probleem dat moet worden opgelost. In plaats van het fenomeen te bestrijden, zou het beleid erop moeten worden ingesteld de positieve effecten van migratie zo veel mogelijk te vergroten en de negatieve effecten zo veel mogelijk te verkleinen.’

Terug naar New York. Lang, heel lang, is het applaus als op vrijdagmiddag 15 september de eerste VN-topontmoeting over migratie en ontwikkeling erop zit. In juli trekt het hele gezelschap naar Brussel om het onderwerp ‘op de agenda te houden’. In een zogenaamd ‘non-paper’ blikken de Belgische regering en de International Organization for Migration (IOM) vooruit op de bijeenkomst. Het is een van de ‘uitdagingen’ voor de toekomst, zo valt er te lezen, om migratiebeleid ‘concreet’ te koppelen aan ontwikkelingsbeleid.

Inmiddels weet iedereen dat ‘remittances’ en ‘brain gain’ een belangrijke rol spelen in ontwikkeling en dat migrantengroepen bij ontwikkelingssamenwerking betrokken zouden moeten worden. Wat moet er in Brussel gebeuren om daar optimaal van te kunnen profiteren? Arun Kashyap van UNDP hoopt dat er in de Belgische hoofdstad in de eerste plaats meer inhoudelijk gesproken gaat worden over methoden om het proces van versturen en ontvangen van geld efficiënter te maken.

In Nederland heeft demissionair minister Zalm van Financiën daar alvast een voorschot op genomen. Vooral Surinaamse migranten in Nederland klaagden de laatste jaren steen en been over de hoge kosten van overboekingen. Op verzoek van de Kamer heeft Zalm daarom de Nederlandse markt voor ‘remittances’ laten inventariseren. Liefst vijftig procent van de Surinamers blijkt met regelmaat geld te ontvangen van Surinaamse migranten in Nederland. Maar de kosten voor het overmaken van een bedrag van 250 euro variëren – in Zalms woorden – ‘van hoog tot heel hoog’. Als minister kan hij natuurlijk niet ingrijpen in een vrije markt, maar Zalm heeft de banken opgeroepen die tarieven terug te schroeven. Ook laat hij de Nederlandse Mededingingsautoriteit onderzoeken of er sprake is van kartelafspraken of prijsopdrijving. Die waarschuwing leidde meteen tot een ware prijzenoorlog op de markt voor ‘money transfers’.

Toch gaat het niet alleen om de kosten, benadrukt Kashyap. In ontwikkelingslanden moeten ook domweg meer mogelijkheden komen om het geld te ontvangen. Het moet makkelijker worden. Inmiddels wordt er gewerkt aan allerlei nieuwe manieren: via supermarkten en zelfs via mobiele telefoons kun je geld sturen. Maar uiteindelijk willen de ontvangers van ‘remittances’ ook de mogelijkheid hebben om te sparen. In samenwerking met de private sector kunnen organisaties als UNDP en bilaterale donoren hierbij een rol spelen. Kashyap: ‘Banken willen best in crisisgebieden investeren. Zij zien net als wij dat daar kansen liggen, dat daar een markt braak ligt. Maar vaak zijn er barrières. Het risico is iets groter en veel westerse bankinstellingen hebben niet de benodigde contacten met lokale overheden. Hierbij kan de ontwikkelingssector concreet helpen. En zeg nou toch zelf: uiteindelijk wil iedereen toch een rekening bij JP Morgan?’

Literatuur

AIV (2005), Migratie en ontwikkelingssamenwerking; de samenhang tussen twee beleidsterreinen.

DGIS (2004), Verbanden tussen migratie en ontwikkeling.

Hein de Haas (2005), ‘International migration, remittances and development: myths and facts’ in Third World Quarterly.

Hein de Haas (2004), Aroemi, Aroemi. Een vreemdeling in Marokko.

Hein de Haas (2006), Engaging Diasporas; How governments and development agencies can support diaspora involvement in the development of origin countries (rapport in opdracht van Oxfam Novib).

Hein de Haas (2003), Migration and Development in Southern Morocco: The Disparate Socio-Economic Impacts of Out-Migration on the Todgha Oasis Valley (dissertatie Radboud Universiteit Nijmegen).

IOM (2006), International Migration and Development: Perspectives and Experiences of the IOM.

Jelle van der Meer (2004), Stille gevers; migranten en hun steun aan het thuisland.

Dilip Ratha (2003), ‘Workers’ Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance’, Global Development Finance 2003.

United Kingdom House of Commons International Development Committee (2004), Migration and Development: How to make migration work for poverty reduction.

United Nations (2006), International migration and development; report of the Secretary-General.

Annelies Zoomers en Ton van Naerssen e.a. (2006), International migration and national development in sub-Saharan Africa. Viewpoints and policy initiatives in the countries of origin (working paper met BZ, SZW).

Annelies Zoomers (2006), Op zoek naar eldorado (oratie Radboud Universiteit Nijmegen).

Een adviesgroep van de vertrekkende VN-baas Kofi Annan wil de bezem halen door de ontwikkelingsactiviteiten van de Verenigde Naties. De adviseurs pleiten voor samenwerking in het veld.

Tekst: Peter Vermaas

Echt spannend klinkt het niet, de presentatie van een rapport over interne coherentie bij de Verenigde Naties. Maar het perszaaltje in het hoofdkwartier in New York zit barstensvol als twee covoorzitters van het High Level Panel on System-wide Coherence begin november een toelichting komen geven op hun rapport ‘Delivering as One’. Het zijn de premiers van Noorwegen en Pakistan. Dus is, zoals dat gaat bij de VN, driekwart van de geïnteresseerde journalisten afkomstig uit die twee landen. Daar was VN-coherentie, anders dan in de rest van de wereld, opeens groot nieuws. Het rapport is die ochtend aangeboden aan Kofi Annan. De vertrekkende secretaris-generaal wilde de resultaten nog net voor zijn opvolging, op 1 januari aanstaande, in ontvangst nemen. Na de mislukte hervormingstop bij de zestigste verjaardag van de VN in 2005 had hij op verzoek van de lidstaten een groep politieke hotshots bij elkaar gebracht om de onderlinge samenhang en de financiering van de ontwikkelings-, milieu-, en noodhulpactiviteiten tegen het licht te houden.

Behalve de Noorse en Pakistaanse premiers maakten onder anderen ook de Britse minister Gordon Brown, de voormalige presidenten van Chili en Tanzania, en de nieuwe chef van het World Food Programme, Josette Sheeran, deel uit van het panel. Op verzoek van plaatsvervangend secretaris-generaal Mark Malloch Brown werd de Nederlander Koen Davidse door het ministerie van Buitenlandse Zaken uitgeleend om het panel als een van de twee onderzoeksdirecteuren bijstand te verlenen.

In het veld moet de VN meer een eenheid worden, is het advies. ‘Het instellen van één VN op landniveau, met één hoofd, één programma, één begroting en één kantoor is de kern van ons rapport’, zegt de Noorse premier Stoltenberg bij de presentatie. ‘Met onze maatregelen wordt de VN efficiënter. Het levert twintig procent minder kosten op.’ Die besparing, haast hij zich te zeggen, is niet bedoeld om donorlanden te plezieren, maar om meer geld te kunnen uitgeven aan ontwikkeling, milieu en noodhulp. ‘Dat is zowel in het belang van de donorlanden als van de ontvangende landen.’

Ostentatief knikt de Pakistaanse premier Aziz dat hij het met zijn collega eens is. ‘Ook de commissie was zeer coherent’, grapt hij.

Al langer klaagden ontwikkelingslanden dat ze vaak te maken hadden met veel verschillende organisaties, en soms zelfs met conflicterende programma’s en projecten die allemaal onder de VN-vlag vielen. Eén met gezag en financiering versterkte zogenaamde ‘ResCo’, een ‘residential coordinator’, zou op landniveau de ontwikkelingsactiviteiten van onder andere kinderorganisatie Unicef, bevolkingsclub UNFPA, het wereldvoedselprogramma WFP en UNDP bij elkaar moeten brengen. De regering van Vietnam was blij verrast. Meteen op de dag van de presentatie van het rapport bood dat land zich aan als pilotland.

‘Op mondiaal niveau’, expliciteert Koen Davidse in de shabby koffiebar van het VN-hoofdkwartier in New York, ‘zijn er twintig organisaties die iets met water doen en elf die onderwijs voor meisjes stimuleren. En op regionaal niveau zijn er bijvoorbeeld vijf centra waarmee de voormalige Sovjetstaten en Oost-Europa door de VN worden bediend. In een derde van de landen waar de VN werkt, zijn minstens tien VN-organisaties actief. Soms zelfs twintig. De VN moeten niet op één dag in het veld met zoveel verschillende clubs komen aanzetten. Fragmentatie is niet van deze tijd.’

Nederland en een aantal andere landen pleiten er al langer voor dat bepaalde VN-organisaties worden opgedoekt. In het rapport ligt wat dat betreft vooral de nadruk op de samenvoeging van drie verschillende VN-genderclubs. De chef van de nieuw te vormen genderorganisatie wordt opgewaardeerd tot ondersecretaris-generaal. Om grotere veranderingen te bewerkstelligen, ‘moet op korte termijn het leiderschap in de VN worden versterkt’, meent Davidse.

Zo ook op het hoofdkwartier van UNDP. De baas van het ontwikkelingsprogramma van de VN moet in de nieuwe structuur als ‘VN-ontwikkelingscoördinator’ de lokale vertegenwoordigers en op het hoofdkwartier de VN-organisaties aansturen. Deze versterkte UNDP-baas wordt een ‘primus inter pares’ die alles wat de VN op het gebied van duurzame ontwikkeling doet, samenbrengt. Zowel op veldniveau als in Washington en New York zal nauwer moeten worden samengewerkt met de Wereldbank en het IMF. De Bretton Woods Instellingen zijn ten slotte ook lid van de ‘VN-familie’, maar worden in het rapport slechts zijdelings genoemd.

Organisaties, en zeker VN-organisaties, hebben niet erg de neiging radicaal te hervormen. Wie zegt dat het nu wel lukt? Davidse maakt zich daar op korte termijn weinig zorgen over. ‘Mijn indruk is dat de wil er is om dit voor elkaar te krijgen’, zegt hij. Bovendien heeft de secretaris-generaal het rapport omarmd en weet het panel inmiddels dat ook Annans opvolger Ban Ki-moon de conclusies deelt. Een deel van de maatregelen kan door de secretaris-generaal zelf worden doorgevoerd, een deel moet door de Algemene Vergadering van 192 lidstaten worden goedgekeurd. ‘Maar op de lange termijn’, zegt Davidse, ‘moet er meer gebeuren.’

Volgens Annan is er inmiddels consensus over de samenvoeging van de genderorganisaties. Nog voor het eind van het jaar zal hij dit in de Algemene Vergadering aan de orde stellen. Verder heeft hij landen opgeroepen het voorbeeld van Vietnam te volgen en zich aan te melden voor de pilotfase, en heeft hij opdracht gegeven om de managementpraktijken van de VN, zoals de communicatie tussen verschillende computersystemen en evaluatieafdelingen en de mobiliteit van VN-medewerkers, te verbeteren. Het is de bedoeling dat de belangrijkste beslissingen voor het begin van de volgende Algemene Vergadering, in september 2007, genomen zijn.

Meer informatie bij www.un.org/events/panel

Steeds vaker worden ontwikkelingsorganisaties betrokken bij een wederopbouwproces na een gewapend conflict. Daarbij ligt het voor de hand samen te werken met militairen. Dat ging in de jaren negentig vrij goed, maar sinds 11 september 2001 is de discussie over de neutraliteit van ontwikkelingsorganisaties opgelaaid. In Uruzgan zullen Nederlandse ontwikkelingsorganisaties dat aan den lijve ondervinden. Hoe moet dit soort organisaties omgaan met het leger? En hoe kan voorkomen worden dat een conflict korte tijd na het tekenen van een vredesakkoord weer oplaait? ‘Een standaardrecept werkt niet bij alsmaar andere contexten.’

Tekst: Peter Vermaas

Donderdag 29 juni kwamen ze op het Ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag weer bij elkaar. De leden van het begin dit jaar opgerichte Afghanistan Platform werden verwacht om, zoals dat in de documenten van het departement heet, ‘een impuls te geven aan de wederopbouw in Afghanistan’. Rond de tafel: ambtenaren van Buitenlandse Zaken, ambtenaren van Defensie en een aantal niet-gouvernementele organisaties. De medefinancieringsorganisaties Oxfam Novib, ICCO en Cordaid zijn present, maar ook HealthNet en Safe the Children zijn door het ministerie uitgenodigd. Voor de vierde keer zijn de organisaties bijeen om, zoals Buitenlandse Zaken dat noemt, tot ‘gecoördineerde samenwerking’ te komen.

Maar tijdens de bijeenkomst blijkt opnieuw dat er vooralsnog weinig te coördineren valt. De veiligheidssituatie in Zuid-Afghanistan, waar sinds begin augustus zo’n 1400 Nederlandse militairen onder NAVO-vlag gelegerd zijn, is te beroerd om ook maar iets te ontwikkelen. Een luitenant-kolonel meldt tijdens de bijeenkomst dat de Taliban steeds professioneler te werk gaat en dat tribale spanningen toenemen. En dat terwijl het kabinet-Balkenende de missie naar de provincie Uruzgan eind 2005 presenteerde als een ‘wederopbouwmissie’: een contingent soldaten moest voor veiligheid zorgen en ontwikkelingsorganisaties werden uitgenodigd om met geld van OS-minister Van Ardenne een bijdrage te leveren aan de verbetering van de levenssituatie van de Afghanen.

Kleine projecten om de ‘hearts and minds’ van de plaatselijke bevolking te winnen mag de legercommandant in die plannen zelf van de grond tillen. Minister Van Ardenne heeft hiervoor in het kader van de Civiel-Militaire Samenwerking (CIMIC) een half miljoen euro ter beschikking gesteld om, in haar woorden, ‘verstopte waterputten te repareren, kapotte daken te maken en ingetrapte deuren weer netjes op te hangen’. Grotere projecten moeten door de reguliere ontwikkelingsorganisaties en hun lokale partners worden uitgevoerd. Daarvoor is voor de komende drie jaar (voor heel Afghanistan) door de minister opnieuw 100 miljoen euro gereserveerd. De afgelopen twee jaar spendeerde Van Ardenne in het land al een vergelijkbaar bedrag. Om in Zuid-Afghanistan al dat geld zinvol weg te zetten, moet het wel eerst wat veiliger worden, concluderen de verschillende partijen tijdens hun bijeenkomst eind juni aan de Bezuidenhoutseweg. Pas op 22 augustus komen ze opnieuw bij elkaar.

Hete adem

Dat komt het ministerie van Defensie niet goed uit, bleek ook al uit eerdere ontmoetingen van het Afghanistan Platform. Het departement van minister Henk Kamp wil graag ‘zo snel mogelijk scoren’, zegt een van de vaste vergaderaars. De troepen hebben er belang bij als er snel voor de bevolking zichtbare resultaten van de Nederlandse bemoeienis zijn. Op dit punt lijken de ambtenaren van Buitenlandse Zaken begrip te kunnen opbrengen voor de ontwikkelingsorganisaties. Duurzame ontwikkeling vergt nu eenmaal wat meer tijd, weten zij.

Niettemin zijn de ontwikkelingsorganisaties enthousiast over de inbreng van Defensie. ‘Dat ministerie is veel opener en veel meer bereid om serieus de dialoog met ngo’s aan te gaan’, vertelt een andere aanwezige. Buitenlandse Zaken weigerde in de laatste vergadering van het platform te spreken over een kritische evaluatie van eerdere civiel-militaire samenwerking in het Provinciale Reconstructie Team (PRT) in de provincie Baghlan, terwijl Defensie daar minder moeite mee leek te hebben. ‘Af en toe heb ik het gevoel dat dit een excuusplatform is van Buitenlandse Zaken om te laten zien dat ze wel degelijk de ngo’s consulteren’, concludeert Paul van den Berg van ICCO. ‘Ngo’s voelen’, zegt hij, de ‘hete adem van BZ in de nek’.

De Peace Building Commission van de VN richt zich op vredesopbouw en conflictpreventie. Samenwerking met civil society-organisaties is hierbij van groot belang, vindt Paul van Tongeren, directeur van het Europees Centrum voor Conflictpreventie en van het Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict.

Voor wederopbouw en duurzame ontwikkeling is meer tijd nodig, beaamt directeur René Grotenhuis van Cordaid. ‘In ons tijdspad duurt de eerste fase van ontwikkeling vijf à zes jaar’, zegt hij. ‘Ik heb er geen enkele behoefte aan om binnen een half jaar vlaggetjes te planten. Wij zijn stapsgewijs op zoek naar kleine initiatieven die we in het zuiden kunnen steunen. Maar initiatieven rondom capaciteitsopbouw hebben veel tijd nodig om tot wasdom te komen. Dat zal voor het Nederlandse leger anders zijn: die willen voor hun eigen veiligheid en voor het thuisfront snel resultaat zien. Dat beperkt de mate waarin we in het platform zaken kunnen afstemmen met Defensie. Ze willen graag dat we daar iets gaan doen, maar het is voor ons belangrijk om op eigen titel te kunnen opereren.’

De CIMIC-projecten van de krijgsmacht hebben in zijn optiek weinig met ontwikkelingssamenwerking te maken. Die dienen in de eerste plaats het militaire belang. Grotenhuis: ‘Ik begrijp het heel goed dat de militairen hun aanwezigheid op een aantal punten aanvaardbaar willen maken voor de bevolking. Maar denk niet dat je met dit soort projectjes een ontwikkelingsproces op gang brengt waarmee je de Afghaanse samenleving er weer bovenop helpt: je zet hier geen proces van verandering mee in gang dat stevige wortels heeft. Militairen zijn er om veiligheid en stabiliteit te brengen en ontwikkeling moeten ze vooral overlaten aan onze Afghaanse partners. We zijn geen ‘embedded’ organisatie die als uitvoerende club voor het ministerie aan de slag gaat.’

Veel andere landen hebben trouwens wel zo’n uitvoeringsorganisatie. Nederland heeft in Afghanistan alleen een zogenoemde ‘Polad’: een politiek adviseur van Buitenlandse Zaken die permanent overlegt met de militaire commandant en in samenspraak met de ambassade in Kaboel over de grotere projecten beslist. ‘Wat dat betreft’, zegt militair onderzoeker Thijs Brocades Zaalberg, ‘is het een gemis dat Nederland geen eigen executieve ontwikkelingsclub meer heeft, maar alles via ngo’s en lokale overheden moet doen. Wat dit betreft hebben de Britten en de Duitsers een voordeel met een eigen civiele tak in het militaire kamp. Ook lokale ngo’s doen liever zaken met de Britse ontwikkelingspoot DFID dan met militairen zelf.’ In Kosovo, weet Zaalberg, werkte de Nederlandse commandant Van Loon samen met Deutsche Hilfswerke. Hij verzuchtte regelmatig: “Waarom hebben wij niet zo’n club?”.

Geopolitiek

Maar er zijn meer obstakels. Het onderscheid tussen de Operatie Enduring Freedom (OEF), de vechtmissie van de Amerikanen die al-Qaida en Taliban moet opjagen, en de ISAF-missie van de NAVO moet ‘absoluut helder zijn’, zegt Grotenhuis. Cordaid heeft zich in januari achter de Nederlandse missie naar Uruzgan geschaard, maar wil wel dat het mandaat duidelijk blijft. ‘Nederlandse militairen moeten niet onder een mandaat werken dat alleen meedoet aan de Amerikaanse politieke agenda. Dat heeft geen verbinding meer met de ambities op het terrein van stabiliteit en wederopbouw en het creëren van een veilige samenleving waarin Afghanen ook weer een beetje naar de toekomst kunnen kijken. Vanuit dat oogpunt hechten wij erg aan de scheiding tussen die twee missies. Bij Buitenlandse Zaken is dat helaas schimmiger omdat men de relaties met de NAVO en de Verenigde Staten niet onder druk wil zetten. Vanuit de militaire kant is dat onderscheid juist weer duidelijker.’

Maar ook Grotenhuis ziet in dat de veiligheidssituatie in Uruzgan voorlopig te precair is om duurzame ontwikkeling van de grond te krijgen. En toch: organisaties als Cordaid zijn absoluut op zijn plaats in Afghanistan, zegt hij. ‘Los van de geopolitiek, de oorlog tegen terrorisme en de Amerikaanse veiligheid, vind ik Afghanistan vergelijkbaar met landen als Kongo of Soedan waar twintig, dertig jaar oorlog overheen is gegaan en waar je simpelweg kunt zien dat al die jaren niet is geïnvesteerd in mensen. Ons soort organisaties is daar dus absoluut op zijn plaats. Maar je moet niet de illusie hebben dat het in twee jaar klaar is. Het gaat echt om de hele lange termijn.’

Intrastatelijke oorlogen

Om te laten zien dat het Cordaid menens is met veiligheid en ontwikkeling, liet de katholieke hulporganisatie onlangs een onderzoek uitvoeren naar civiel-militaire relaties in post-conflict landen. ‘Tussen alle meningen wilden wij de zaak graag meer conceptueel bekijken’, zegt Grotenhuis. ‘We wilden zien hoe partnerorganisaties en de lokale bevolking tegen die samenwerking met militaire missies aankijken. Het bleek dat ze daar behoorlijk pragmatisch mee omgaan.’

Het onderzoek, dat onder leiding van Georg Frerks (Universiteit Utrecht en Wageningen Universiteit) is uitgevoerd, is niet de eerste publicatie over veiligheid en ontwikkeling. De laatste jaren is er over het onderwerp een ware hausse aan publicaties, onderzoeken en expert meetings geweest. Niet vreemd, zegt Frerks. Sinds het eind van de Koude Oorlog is het aantal gewelddadige conflicten niet alleen toegenomen, maar zijn de conflicten ook veranderd. Kende de wereld voor 1990 vooral interstatelijke conflicten, tegenwoordig ligt de oorsprong van de meerderheid van de crises binnen samenlevingen zelf. Bij deze intrastatelijke conflicten worden interveniërende partijen geconfronteerd met hele andere actoren dan ze gewend waren. Niet alleen regeringen, maar vooral ook rebellenbewegingen, afscheidingsbewegingen, ondernemers, niet-gouvernementele organisaties en wat dies meer zij spelen een rol. Frerks: ‘Soms zit er een militaire component aan, maar de uiteindelijke oplossing van deze conflicten ligt in het aanpakken van de ‘root causes’, de structuren van de samenleving. Vroeger was je klaar als de oorlog gewonnen was en konden hulporganisaties tussen twee staten in, onafhankelijk opereren. Nu moet je met wederopbouw echt interveniëren binnen hetzelfde land dat met diepe interne tegenstellingen kampt.’

Conflicten zaten tot begin jaren negentig ‘sterk in een Koude Oorlog stramien’, zeggen ook professor Gerd Junne en onderzoeker Willemijn Verkoren van de Universiteit van Amsterdam. Vorig jaar stelden zij de bundel ‘Postconflict Development; Meeting New Challenges’ samen. Junne: ‘Ook conflicten in de derde wereld maakten deel uit van die wereldwijde strijd. Zolang je dat Oost-Westkader had, won een van de twee kanten en was die verantwoordelijk voor de wederopbouw. De opbouw van een socialistisch regime werd betaald door de Sovjet-Unie en werd het een markteconomie, dan kreeg zo’n land na het conflict veel ontwikkelingsgeld van westerse landen. De verantwoordelijkheid voor de wederopbouw was dus redelijk helder.’

Rwanda

Ook ontwikkelingsorganisaties werkten in dat vertrouwde kader. ‘Je deed solidariteitswerk en je wist welke bevrijdingsbeweging je moest steunen. In de hele medefinanciering was echt het idee dat je in iedere oorlog goeden en slechten had’, voegt de Wageningse hoogleraar Thea Hilhorst toe. ‘Maar hoe verklaar je in hemelsnaam Rwanda in dit soort termen? Toen werd pijnlijk duidelijk dat we meer belangstelling moesten tonen voor ‘reconciliation’ in samenlevingen die door interne conflicten zo verscheurd zijn, dat je ervoor moet zorgen dat bevolkingsgroepen op den duur weer in vrede met elkaar kunnen leven.’

Het West Africa Network for Peacebuilding (WANEP) richt zich op het versterken van de capaciteit van organisaties die werken aan vredesopbouw en conflictpreventie.

Dat de in 1994 massaal aanwezige ontwikkelingsorganisaties die gevoeligheid voor het conflict in Rwanda niet hadden, is schokkend nauwkeurig beschreven in het boek ‘Aiding Violence; The Development Enterprise in Rwanda’ van wetenschapper Peter Uvin. Hilhorst: ‘Rwanda was het meest ontwikkelingshulpdichte land van Afrika, een ware ‘donor darling’. Maar Uvin laat onomstotelijk zien dat die ontwikkelingshulp de genocide niet heeft tegengehouden en in zekere zin ook wel heeft laten gebeuren. Toen krabden veel organisaties zich achter de oren. Veel hulporganisaties kwamen er achter dat alleen humanitaire hulp geven ook vaak een conflict voedt.’

Wat dat betreft is Rwanda een keerpunt. ‘Echt een shock voor de ontwikkelingswereld’, zegt ook Junne. ‘Toen realiseerde men zich pas dat je ondanks de allerbeste bedoelingen zonder het zelf te weten kunt bijdragen aan een immens drama. Je kunt nooit zeggen dat je neutraal bent. Zelfs het aanleggen van irrigatiesystemen kan bijdragen aan een conflict.’ Of zoals Uvin schrijft: ‘Alle ontwikkelingshulp is politiek.’

Human security

De courante ontwikkelingstheorieën, zegt Junne, hielden te weinig rekening met conflicten en waren sinds de Tweede Wereldoorlog sterk op de overheid gericht. ‘Veel staten zijn juist ontwricht omdat ze die overheidsfuncties niet konden vervullen.’

Maar uiteindelijk was het niet de wetenschappelijke wereld, waar ontwikkelingsstudies en conflictstudies nauwelijks contact hadden, maar het veld zelf dat het ontwikkelingsaspect en het veiligheidsaspect bij elkaar bracht. Vooral de Wereldbank en het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, UNDP, hebben daarbij een rol gespeeld. Junne: ‘Ngo’s werden er steeds vaker mee geconfronteerd dat ze ergens in hadden geïnvesteerd wat vervolgens direct aan flarden werd geschoten. Tja, dan heb je gauw het gevoel dat je terug bij af bent. In deze volgorde van gebeurtenissen is de institutionele ontwikkeling waarschijnlijk sneller gegaan dan de academische ontwikkeling.’

Het inmiddels aardig ingeburgerde buzzword ‘human security’ is bijvoorbeeld afkomstig uit het UNDP Human Development Report van 1994. Daarin werd, pas zo kort geleden eigenlijk, voor het eerst een hoofdstuk gewijd aan veiligheid als essentieel aspect voor duurzame ontwikkeling. Oud-minister Jan Pronk muntte begin jaren negentig het concept ‘development-for-peace’. Deels had dat ook betrekking op CIMIC-achtige projecten: uit het ‘potje van Pronk’ kregen Nederlandse mariniers in Cambodja in deze jaren geld mee om kleine projecten voor de bevolking te doen. Daar zaten toen al wel wat haken en ogen aan, zegt Thea Hilhorst. ‘Werd er een ziekenhuisje gebouwd, kwam later pas de vraag op of er wel voldoende artsen en verpleegkundigen waren.’

In veel literatuur en beleidsstukken loopt ‘conflictsensitiviteit’ of ‘conflictpreventie’ en ‘post-conflict ontwikkeling’ ondertussen door elkaar heen. Dat valt te verdedigen. Uit onderzoek van onder andere Oxford-hoogleraar Paul Collier in opdracht van de Wereldbank (het cruciale rapport ‘Breaking the Conflict Trap; Civil War and Development Policy’ uit 2003) blijkt dat ongeveer de helft van de conflicten binnen tien jaar opnieuw oplaait. Willemijn Verkoren: ‘Post-conflict ontwikkeling en conflictsensitiviteit bij ontwikkelingswerk gaan dus vaak naadloos in elkaar over.’ In de notitie ‘Falende Staten; een wereldwijde verantwoordelijkheid’ (2004) schrijft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV): ‘Post-conflict staatsopbouw is ook een bijdrage aan conflictpreventie.’

Opbouw of wederopbouw?

Maar wat komt er eerst: veiligheid of ontwikkeling? Veiligheid, zou je denken. Voor ontwikkelingsorganisaties is in Uruzgan op het moment tenslotte nog weinig te doen. Maar de Wereldbank en UNDP spreken beide van een geïntegreerd proces. Ook in het rapport van Georg Frerks cum suis voor Cordaid is het geen reeks van opeenvolgende gebeurtenissen. In feite moet alles tegelijk. Bij VN-missies is vooral in de beginfase na het einde van het conflict; tijdens de ‘DDRR’: ‘disarmament, demobilisation, reintegration and rehabilitation’ van ex-strijders intensieve samenwerking tussen de militaire en civiele partijen.

Frerks: ‘Er zijn mensen die vinden dat er eerst veiligheid moet zijn, maar dat lijkt mij een nogal volgordelijke redenering. Tegenwoordig is het idee dat zoiets in onderlinge samenhang moet gebeuren. Natuurlijk moet er een mate van veiligheid zijn, anders kun je als ngo niet werken. Maar je kunt ook niet zeggen: we zetten de ontwikkeling even stop. Juist ook om vredesvoorwaarden in de samenleving zelf te propageren heb je andersoortige interventies nodig dan alleen militaire: je moet mensen bij elkaar brengen, vredesinitiatieven steunen. Ontwikkeling kun je niet na een militaire actie opeens zomaar weer oppakken. Je moet er eigenlijk nooit mee stoppen. Ook in oorlogsgebieden moet je steeds blijven kijken wat je met ontwikkelingsinterventies kunt doen: je moet condities creëren voor de opbouw van bestuur, je moet beginnen met verzoening, je moet bruggen slaan tussen de verschillende partijen, mensen moeten onderwijs blijven krijgen.’

Het is ook niet zo dat je na een conflict zomaar kunt opbouwen wat eerder afgebroken is. Neem de term ‘wederopbouw’ dus niet al te letterlijk, benadrukt Verkoren. ‘Bij ‘reconstruction’, wat de fase voor ‘development zou zijn, ga je ervan uit dat je opbouwt wat er voorheen was. Maar dan negeer je de politieke aspecten van wederopbouw. Je loopt dan het risico dat je de structuren herbouwt die tot het conflict hebben geleid. Dat kunnen op het oog heel neutrale dingen als infrastructuur zijn. Als een weg de hoofdstad met een haven verbindt en daarmee het achterland achterstelt, dan krijg je weer dezelfde problemen. Wederopbouw klinkt neutraal, maar is het niet.’ Junne: ‘Na een conflict moet je een samenleving niet wederopbouwen, maar opbouwen. Dat is het juiste woord. En je moet rekening houden met een stukje ‘change management. Dat zit vaak wel in ontwikkelingsstrategieën, maar het verdient op dit terrein meer aandacht.’

In hun boek belichten Junne en Verkoren behalve de veiligheidskant, onder andere ook het herstel van staatsinstellingen, het ontwikkelen van lokaal bestuur, het herstellen van de rechtsorde, de infrastructuur, de media en onderwijs en gezondheidszorg. Kortom: het vertrouwde ontwikkelingswerk. Verkoren: ‘Alles moet in die beginfase evenveel aandacht krijgen.’

Maar met alleen zogenaamde ‘delivery contracters’, ontwikkelingsorganisaties die zich met de materiële kant bezighouden, kom je er niet, benadrukt directeur Jan Gruiters van vredesorganisatie Pax Christi. ‘Wij zitten meer op de politieke kant, maar het is duidelijk dat de samenhang tussen veiligheid en ontwikkeling evident en tweezijdig is. Vrede en veiligheid wordt gezien als een voorwaarde voor ontwikkeling en ontwikkeling wordt gezien als de eerste defensielinie voor het realiseren van veiligheid.’

Vaak is de politieke analyse bij interventies nogal pover ontwikkeld, vindt hij. ‘Als je weet dat in Afrika binnen tien jaar nadat de inkt van een vredesakkoord is opgedroogd de helft van de landen weer terugvalt in conflict, dan moet je dus concluderen dat er een groot strategisch tekort is. Bij wederopbouw na conflict moet je eerst grondig kijken naar de politieke omstandigheden waaraan voldaan moet worden om te voorkomen dat er sprake is van terugval.’ Dat was ook de centrale lijn van de grote Utstein-studie uit de jaren negentig. Gruiters: ‘De plannen zien er allemaal goed uit maar de praktijk laat zien dat heel veel wederopbouwprogramma’s ontsporen en mislukken. Vaak is er geen echt draagvlak voor de vrede die gerealiseerd is, vaak ook is er gebrek aan ‘ownership’. De interne prioriteiten en belangen verschillen soms ook van de externe prioriteiten en belangen, en er is een grote fragmentatie van beleid.’

Onlangs is Pax Christi op verzoek van de kerken in Noord-Oeganda, de regering van Zuid-Sudan en de leiding van het beruchte Leger van de Heer (LRA), benaderd om een bemiddelingspoging tussen de LRA en het Oegandese regime van de grond te trekken. Inmiddels zijn de besprekingen na twintig jaar oorlog begonnen. Dat was tegen het zere been van het Internationaal Strafhof in Den Haag, dat een arrestatiebevel tegen de top van het Leger van de Heer had uitgevaardigd. ‘In zo’n situatie’, zegt Gruiters, ‘moet je eerst een diepgaande analyse maken van wat er feitelijk aan de hand is. Dan zie je dat Noord-Oeganda al tientallen jaren gemarginaliseerd wordt. Hoewel wij het Internationaal Strafhof ondersteunen, kan een oplossing van het conflict dus niet louter het berechten van die leiders behelzen. Een oplossing kan alleen duurzaam zijn als de grondoorzaak, die marginalisering, wordt weggenomen. Daarmee plaats je ook direct een kanttekening bij de militaire strategie die Oeganda jarenlang heeft aangehouden. Stabilisering is soms goed, maar een uiteindelijke oplossing moet een politieke zijn en geen militaire. Daar moet je de bevolking bij betrekken. Je moet je, zoals Frerks ook schrijft, niet uitleveren aan de burgerbevolking, maar als je ‘human security aanhangt’, moet je wel degelijk ook naar die burgers luisteren. Een goede contextanalyse is van levensbelang voor een duurzame oplossing.’

Gruiters is het eens met René Grotenhuis van Cordaid: wederopbouwprogramma’s zouden veel langer moeten duren. ‘Tien, vijftien jaar minimaal. Maar het commitment van de meeste donoren gaat niet verder dan de zittingsduur van een regering.’

Voor ontwikkelingsorganisaties die zich met wederopbouw gaan bemoeien, verandert er wel het een en ander, waarschuwt Frerks. ‘Ze krijgen in de eerste plaats veel meer te maken met geweld. Dat zijn ze niet gewend. Maar daarnaast zullen ze betrokken raken bij allerlei projecten die zowel een militaire als een civiele component hebben. Ontwikkelingswerkers komen militairen tegen in het veld en krijgen te maken met gemengde mandaten. Dan is te vraag hoe je je tot elkaar moet verhouden.’

Die vraag staat centraal in het rapport dat Frerks voor Cordaid schreef. Hij onderscheidt aan de hand van het onderzoek in Liberia en Afghanistan drie typen hulporganisaties: ‘principiële neutralisten’ die nooit met militairen gezien willen worden, de ‘pragmatici’ die steeds nieuwe afwegingen maken en proberen hun principes zoveel mogelijk te handhaven, maar in de praktijk wel zien dat ze samenwerkingsverbanden moeten ontwikkelen. En ten slotte de ‘supporters’ die de civiel-militaire samenwerking vooral verwelkomen en onderdeel willen zijn van de geïntegreerde aanpak.

‘De meeste organisaties zijn pragmatisch, zegt Frerks. ‘Je kunt je nu eenmaal niet altijd afzijdig houden. Militairen hebben in dit soort omstandigheden vaak belangrijke veiligheidsinformatie en weten alles over de vluchtelingenstromen. Je kunt dus niet zonder samenwerking.’ De geïntegreerde aanpak bij vredes- en wederopbouwoperaties is volgens Frerks onomkeerbaar. ‘De vraag is niet óf je moet samenwerken met militairen, maar hoe je moet samenwerken.’ Daarbij kun je in kleine dingen vrij eenvoudig laten zien dat leger en ontwikkelingswerkers niet allemaal één pot nat is. ‘Verf je auto’s in een andere kleur’, suggereert de hoogleraar praktisch. ‘Zorg ervoor dat je hoofdkwartier niet naast dat van de militairen zit en als militairen eens langskomen in je kantoor, dan kunnen ze het best onbewapend en in burger komen. Grote vergaderingen over de veiligheidssituatie kunnen bovendien beter niet in het veld maar in de hoofdstad plaatsvinden.’

Maar uiteindelijk, ontdekte hij, maakt het de bevolking allemaal weinig uit. Die kunnen, althans in Afghanistan, uitstekend het onderscheid maken tussen militairen en ontwikkelingswerkers. ‘De Taliban werkt niet op dit niveau van nuance en schiet op iedere buitenlandse inmenging, maar het is de bevolking om het even waar het geld voor die ontwikkeling vandaan komt. In het noorden zijn de troepen bovendien behoorlijk populair.’ Populairder dan ontwikkelingswerkers zelfs. ‘Als het leger iets belooft, dan gebeurt het ook. En liefst morgen al. ‘Command! Doen! Die houding is natuurlijk wel even iets anders dan in de ontwikkelingsindustrie. Daar wordt eindeloos vergaderd en wordt vaak veel beloofd terwijl er niet snel iets van terechtkomt. We hadden gedacht dat er veel kritiek zou zijn op de troepen, maar in feite hadden in Noord-Afghanistan en Liberia vooral de ‘aid agencies’ niet zo’n erg goed imago.’

Kritiek op de ngo’s in post-conflict situaties komt vaak ook van het leger, benadrukt militair historicus Thijs Brocades Zaalberg. Hij promoveerde onlangs op een onderzoek naar civiel-militaire verhoudingen bij vredesmissies en zag in Kosovo dat militairen soms moeite hebben met het ongrijpbare karakter van de ngo’s. ‘Ze passen binnen geen enkele organisatiestructuur en hoeven aan niemand behalve hun donoren verantwoording af te leggen. Dat geeft soms wel moeilijkheden. Het is moeilijk afspraken maken.’ Bovendien klagen militairen soms dat ngo’s de neiging hebben vooral werk te verrichten daar waar de camera’s zijn. ‘Diep in de binnenlanden, ver van de media, komen alleen de soldaten, zeggen die soldaten zelf.’ Maar het grootste probleem is de coördinatie. ‘”Coordinating ngo’s in postconflict situations is like herding cats”, zeggen soldaten dan.’

Dat bevestigt Frerks. ‘Er is een belangrijk debat aan de gang en het zou handig zijn als die ngo’s ook eens onder elkaar zouden gaan praten om één lijn te trekken. In de praktijk hebben ze vaak gedeelde standpunten, maar je wordt een minder duidelijke partner voor onderhandelingen als je, al is het maar voor de vorm, verdeeld bent. De ngo-wereld wordt nu vaak als een ratjetoe ervaren: de een zegt dit, de ander dat. Die chaos werkt niet in gebieden die na een conflict ontwikkeld moeten worden.’

Het debat waar Frerks over spreekt is eigenlijk zeer recent. Zoals gezegd: begin jaren negentig veranderde er het een en ander in het soort conflict en de wijze waarop de westerse gemeenschap daar mee omging. Maar de huidige discussie over civiel-militaire samenwerking staat vooral in het licht van 11 september, van de Amerikaanse ‘war on terror’. Die heeft alles overhoop gegooid. ‘De oorlog tegen terrorisme heeft de discussie over neutraliteit versterkt. Je bent immers met ons of je bent tegen ons. Het mes komt je op de keel te staan. Cordaid heeft zich vóór de Afghanistan-missie verklaard. Ik vind dat nogal wat voor een Nederlandse ngo’, zegt Frerks.

Thijs Zaalberg: ‘In ken veel voorbeelden uit Cambodja en Kosovo waar Nederlandse militairen uitstekend samenwerkten met hulporganisaties, ook met Artsen Zonder Grenzen. Er zijn ook ngo’s die over Afghanistan zeggen dat het in de tijd van de Taliban aanzienlijk prettiger opereren was. Het werd lastiger toen de Amerikanen eenmaal hadden geïntervenieerd want toen waren ze doelwit geworden.’ Vooral Artsen Zonder Grenzen heeft dat aan den lijve ondervonden toen in 2004 vijf medewerkers in Noord-Afghanistan werden vermoord. ‘De “war on terror” heeft roet in het eten gegooid. Maar aan de andere kant: totale neutraliteit van hulporganisaties is natuurlijk een fictie.’

Jan Gruiters van Pax Christi: ‘Na 1989 hadden we het grote decennium van de humanitaire interventies. Het humanitaire imperatief was in de internationale politieke agenda leidend en met vallen en opstaan zijn er veel goede dingen gerealiseerd. Dat was echt de tijd van de “human security”. Sinds 11 september staat alles in het teken van “home land security”, van veiligheidsbelangen van staten. Die kentering is van groot belang voor de huidige discussie.’ Daarnaast, zegt hij, is het van belang te beseffen dat die interventieperiode in de jaren negentig ook niet waardevrij was. ‘Er was een liberaal standaardrecept: nationale dialoog, snelle verkiezingen, nationale regeringen, grondwet, versterking rechterlijke macht, opbouw van een leger en vervolgens terugtrekking van de internationale bemoeienis. Een zeer normatieve waardenagenda al met al. Maar een standaardrecept, weten we inmiddels, werkt niet bij alsmaar andere contexten.’

In Afghanistan (en Irak) wordt juist wel weer met een standaardrecept gewerkt, terwijl uit de Utstein-studie over vredesopbouw juist blijkt dat behalve een expliciete strategieontwikkeling een contextanalyse van groot belang is, benadrukt Gruiters. ‘De Afghanistan-missie kampt dus opnieuw met een groot strategisch tekort. Dat maakt de huidige missie zo riskant. In onze optiek is de opiumhandel het centrale probleem. Maar dat wordt in alle documenten heel netjes geabstraheerd. Als je de opium negeert kunnen er op de iets langere termijn twee dingen gebeuren: of het goed bestuur waarnaar je streeft komt er nooit omdat ook dit bestuur zich verrijkt met behulp van de opium, óf de wederopbouw zal nooit van de grond komen omdat de Taliban door de opium in stand gehouden wordt.’ Door dit soort gebrekkige analyses én het gegeven dat er te weinig troepen naar Afghanistan gaan, houdt Gruiters zijn hart vast voor de toekomst van geïntegreerde wederopbouwmissies. ‘Als Afghanistan mislukt, wat betekent dat dan voor het draagvlak voor nieuwe missies in bijvoorbeeld Congo?’

Professor Gerd Junne heeft er al helemaal weinig fiducie in. Hij verwacht niet dat Nederlandse ontwikkelingsorganisaties daar de komende jaren veel kunnen uithalen. ‘Dat men spreekt over een wederopbouwmissie in Afghanistan is een enorm eufemisme. Er is daar domweg geen sprake van een post-conflictsituatie. En dan de proporties: voor de totale missie wordt tenminste vierhonderd miljoen euro uitgetrokken, terwijl er op het gebied van vredesopbouw voor ngo’s in de rest van de wereld zo’n dertig miljoen beschikbaar is. Dat is een dramatische wanverhouding. In Uruzgan wonen driehonderdduizend mensen! Bij de plannen voor Afghanistan lijkt het alsof beleidsmakers denken dat ze te maken hebben met een probleempje dat pas met de Taliban is opgekomen, terwijl we te maken hebben met een regio waar al meer dan tweehonderd jaar conflicten zijn. Er wordt wel gesproken met de Britten en de Canadezen, maar er is geen visie waar alles over zo’n tien jaar toe moet leiden. Wat is economisch levensvatbaar in Afghanistan? Overmorgen zakt het land weer terug in vergetelheid en gaat het geld weer ergens anders heen. Dan is het niet goed besteed geweest.’

Toch zal de komende jaren veel geld, ook van ontwikkelingssamenwerking, voor Afghanistan beschikbaar zijn. Veiligheid en ontwikkeling is niet voor niets speerpunt geworden van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Minister Van Ardenne liet haar ambtenaren en die van Economische Zaken en Defensie vorig jaar de notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’ uit 2002 herschrijven en kwam ook op haar beurt tot de conclusie ‘dat er geen blauwdruk bestaat voor wederopbouw’. Ook Ontwikkelingssamenwerking rept weinig verrassend van ‘een geïntegreerde aanpak’, waarbij als belangrijkste dimensies veiligheid en stabiliteit, bestuur en sociaal-economische ontwikkeling worden onderscheiden. Bovenal, schrijft ook Van Ardenne, is ‘maatwerk’ met ‘landenspecifieke strategieën’ vereist. Weinig nieuws onder de zon dus. De niet aflatende stroom publicaties en alle deskundigen die je spreekt komen uiteindelijk met hetzelfde ietwat voor de hand liggende verhaal. Het blijft raadselachtig dat de brede discussie over veiligheid en ontwikkeling van zo recente datum is.

Maar de nota van Van Ardenne gaat vooral in op wederopbouw, niet op conflictpreventie. ‘Deels is dat natuurlijk een semantische kwestie’, zegt Jan Gruiters van Pax Christi, ‘want met de Wereldbank-rapporten in het achterhoofd weet je dat veel landen na een conflict weer terugvallen. Maar tegelijk vind ik dat er meer energie gestoken zou moeten worden in landen die op dit moment in conflict zijn en in marginale of falende staten. Maar dan kom je gelijk in de discussie of goed bestuur nu een doel van ontwikkeling of een voorwaarde voor ontwikkeling is.’

Ook de AIV adviseerde Van Ardenne in 2004 in het rapport over falende staten om die conflictpreventie wél op te pakken. Gruiters: ‘Van de 34 landen die de grootste achterstand hebben bij het realiseren van de Millenniumontwikkelingsdoelen zijn er 22 in oorlog of net herstellende van een oorlog. Dan zou je in de denken dat er in de prioriteitsstelling iets moet gebeuren. Maar ook in de MDG-agenda ligt de focus op landen die min of meer “good developing” zijn. Dat is een gemis.’

Literatuur

Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Falende staten; een wereldwijde verantwoordelijkheid’ (2004)Buitenlandse Zaken, ‘Notitie: wederopbouw na gewapend conflict’ (2005)Betty Bigombe, Paul Collier & Nicholas Sambanis, ‘Policies for Post-conflict Peace’ in Journal of African Economies (2001)Thijs Brocades Zaalberg, ‘Soldiers and Civil Power; Supporting or Subsituting Civil Authorities in Modern Peace Operations (2006) Paul Collier e.a., ‘Breaking the Conflict Trap; Civil War and Development Policy’ (2003)Georg Frerks e.a., ‘Principles and Pragmatism; Civil-Military Action in Afghanistan and Liberia’ (2006)Gerd June & Willemijn Verkoren (eds.), ‘Postconflict Development; Meeting New Challenges’ (2005)Bahaudin Mujtaba, ‘Afghanistan: realities of war and rebuilding’ (2005)Ben Schennink & Gemma ter Haar (eds.), ‘Working on Peace-Building and Conflict Prevention’ (2006)Paul van Tongeren (ed.) ‘People building peace II : successful stories of civil society’ (2005)Peter Uvin, ‘Aiding Violence; The Development Enterprise in Rwanda’ (1998)

Steeds meer bestedingen aan internationale samenwerking worden via begrotingssteun aan ‘partnerlanden’ verstrekt. Is dat effectief? En loop je als donor niet het risico betrokken te worden bij dubieuze politieke praktijken? Over een stille revolutie in donorland en ervaringen in Uganda.

Tekst: Peter Vermaas

De Ugandese hoofdstad Kampala, deze zomer. Een uitzinnige menigte is bijeen op het centraal gelegen Plein van de Constitutie. Enkele duizenden mensen zwaaien met groenwitte vlaggetjes, scanderen politieke leuzen en heffen liederen aan. De Democratische Partij (DP) viert haar wedergeboorte. Bijna twintig jaar lang bestond de partij de facto alleen in het geniep. Formeel waren politieke bewegingen sinds de machtsovername van president Museveni in 1986 weliswaar niet verboden, maar ze mochten geen bijeenkomsten organiseren en campagne voeren, laat staan kandidaten afvaardigen voor nationale of lokale verkiezingen. Dat is nu voorbij. De oude politieke partijen van het land en enkele nieuwe partijen hebben zich officieel geregistreerd. Ze maken van de herwonnen vrijheid gebruik door in de grote steden partijkantoren te openen en openlijk ‘rallies’ te organiseren.

Zo ook vandaag, een week voor het referendum waarin de bevolking de kans krijgt de keuze van president en parlement te bevestigen om terug te keren naar een politiek meerpartijenstelsel. Een hoogbejaarde partijbons beklimt het spreekgestoelte en zweept de schare aanhangers verder op: ‘Museveni, je tijd is voorbij!’ Maar vooralsnog lijkt president Museveni gelijk te krijgen met zijn stelling dat politieke partijen meestal voor verdeeldheid zorgen. Aanhangers van de ene factie van de partij raken slaags met de andere factie. Terwijl bebaarde grijsaards op het podium hun idealen door de microfoon schellen, ranselen jongeren net even achter het podium elkaar af met houten knuppels. Opvallend: de nationale politie en het Ugandese Rode Kruis zijn in geen velden of wegen te bekennen.

Zo vreemd is dat niet, meent partijleider dr. Paul Ssemogerere. ‘Onze regering kijkt alleen om naar mensen die de president steunen. Als de president een rally organiseert, dan is het halve leger aanwezig om hem en zijn aanhangers te beschermen.’ In de rustige woonkamer van zijn villa op een van de heuvels van de hoofdstad kijkt de voormalige minister van Buitenlandse Zaken terug op de partijbijeenkomst. Hij vindt het prachtig dat het politieke partijen weer wordt toegestaan activiteiten te ontplooien, maar het Westen moet niet denken dat dit een idee van president Museveni zelf was. ‘Persoonlijk duldt Museveni geen enkele tegenspraak. Afgezien van de pressie van oppositiebewegingen hier in Uganda, zijn voor hem de eisen van de donorlanden doorslaggevend geweest. Die zagen dat het regime was afgegleden naar een eenpartijstaat, waarin vrijwel alle politieke en economische macht rondom de president is geconcentreerd.’

Toen in 1994 uitgebreid geconfereerd werd over een nieuwe grondwet voor het land, stond Ssemogerere, toen nog minister, lijnrecht tegenover de president. ‘Hij wilde per se een staat zonder politieke partijen en hij wist dat aan de donoren te verkopen als een Afrikaans model van democratie. Tijdens de onderhandelingen voor onze grondwet is de basis gelegd voor zijn huidige macht.’ Erg veel fiducie heeft Ssemogerere niet in de toekomst. ‘Inmiddels heeft de beweging van Museveni zo’n enorme voorsprong op de andere partijen, dat het hoegenaamd onmogelijk is in de macht te delen.’ Volgend jaar zijn er in Uganda verkiezingen. Het door Museveni gedomineerde parlement heeft de grondwet aangepast om een derde officiële termijn mogelijk te maken voor de nu bijna twintig jaar regerende president.

Economische groei

Uganda is al met al geen toonbeeld van democratie. Maar voor de donoren was het land in de afgelopen jaren een ‘baken van hoop in Afrika’ (Madeleine Albright), en president Museveni werd evenals zijn collega’s in Eritrea, Ethiopië en Rwanda een ‘nieuw type Afrikaans leider’ genoemd. Waarom? Er was bij de Ugandese regering serieuze bereidheid om beleidsplannen te schrijven voor armoedevermindering en aanpassing van de economie aan de wereldstandaards door de verkoop van staatsbedrijven en het openstellen van de markt. Maar democratie? Nee, dat niet. Ssemogerere: ‘Alleen de Amerikaanse en de Britse ambassadeur waren kritisch toen Museveni indertijd hamerde op een stelsel zonder politieke partijen. Ik snap niet waarom de andere donoren dat niet inzagen. Ik verwijt de donoren dat ze te veel hebben gekeken naar de groeipercentages van onze economie en te weinig naar wat er aan de oppervlakte gebeurde.’

Want groeien doet de Ugandese economie. Sinds 1990 gemiddeld met zo’n zes procent per jaar – ondanks de lage koffieprijs en recente slechte oogsten. Voor de Bretton Woods-instituties was Uganda proeftuin voor alle mogelijke nieuwe initiatieven die tot armoedevermindering zouden moeten leiden. In samenwerking met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank publiceerde het land in 1997 de eerste versie van het Poverty Eradication Action Plan (PEAP, het Ugandese Poverty Reduction Strategy Paper), waarin verslag wordt gedaan van de macro-economische staat van het land en de plannen om structurele hervormingen door te voeren teneinde de armoede te verminderen. ‘Washington’ was vol lof over het plan. Iedere drie jaar werd keurig een nieuw PEAP gepubliceerd en steeds weer waren de vooruitzichten lovend. Over democratie werd niet gesproken, want daar gaat het IMF niet over. Na zes jaar sterk macro-economisch beleid profiteerde Uganda in 1998 als eerste land van (650 miljoen dollar) schuldverlichting in het kader van het Highly Indebted Poor Countries Initiative. Museveni bleek een betrouwbare partner, aan wie de groeiende tendens naar ‘ownership’ toevertrouwd kon worden.

Dat drong ook in Nederland door. Toen Eveline Herfkens in 1998 haar partijgenoot Jan Pronk opvolgde als minister voor Ontwikkelingssamenwerking, werd Uganda, meer nog dan daarvoor, het paradepaardje van het ontwikkelingsbeleid. Uganda voldeed aan de eisen van goed bestuur en goed beleid, en kwam zonder al te veel discussie terecht op de sterk verkorte lijst van landen waarmee Nederland een structurele bilaterale ontwikkelingsrelatie wilde aangaan. De inspanningen van de Ugandese regering en de wijze waarop Museveni cum suis lieten blijken armoedebestrijding serieus te nemen, waren voor Herfkens aanleiding om hier, als een van de eerste landen van de geconcentreerde lijst, met sectorale programmasteun te beginnen.

Eén bankrekeningnummer

Een aanzienlijk deel van het Nederlandse geld werd niet meer geïnvesteerd in projecten, maar ging rechtstreeks naar het Ugandese ministerie van Financiën. Onderwijs was weliswaar een van de sectoren waar Nederland bijzondere belangstelling voor had en graag vooruitgang op wilde noteren, maar de Ugandese regering heeft maar één bankrekeningnummer: al het geld kwam binnen bij Financiën. De scheidslijn tussen sectorale begrotingssteun (vanuit een ‘basket’) en algemene begrotingssteun op basis van ‘partnerschap’ is, althans in Uganda, dus tamelijk dun. In 2004, onder minister Van Ardenne, kwam tachtig procent van de Nederlandse hulp aan Uganda in de vorm van algemene begrotingssteun – een bedrag van 21,8 miljoen euro. Het geld wordt vrijgegeven na ‘voldoende vooruitgang’ op het gebied van goed bestuur, onderwijs en justitie, meldt de website van de Nederlandse ambassade in Kampala.

Het beleid van de Nederlandse regering maakte onder Herfkens ‘een draai van 180 graden’, zegt hoogleraar ontwikkelingseconomie Jan Willem Gunning van de Vrije Universiteit in Amsterdam. De projectsteun aan vele tientallen landen werd grotendeels vervangen door programmasteun aan een beperkter aantal landen. Begrotingssteun maakte deel uit van dit nieuwe recept, zonder dat empirisch bewijs beschikbaar was waaruit bleek dat dit middel een effectieve bijdrage aan armoedevermindering kon leveren. Gunning: ‘Voorop stond dat bijna iedereen van die projecten af wilde. Het idee was dat je jezelf voor de gek hield als je geld gaf aan een project waar de overheid misschien zelf iets aan zou hebben gedaan. Die middelen schoven dan gewoon door naar een andere post. Dan steunde je dus iets anders dan je zou willen.’ In economisch Bargoens: ‘fungibility’ (letterlijk: verwisselbaarheid). Gunning: ‘Je kunt geweldig poetsen aan een project en daar een Nederlands vlaggetje op zetten, maar eigenlijk financier je misschien iets heel anders. In de wetenschappelijke literatuur werd daar al jaren over geschreven en op een gegeven moment is het overgenomen door beleidsmakers.’

Weggegooid geld

Een ‘kritiek moment’ in de grote omwenteling was de publicatie van het rapport ‘Assessing Aid’ (1998) van David Dollar en Lant Pritchett van de Development Research Group (beter bekend als het ‘Dollar-rapport’). In opdracht van de Wereldbank onderzochten beide auteurs wat zo’n vijftig jaar ontwikkelingshulp precies had opgeleverd. Soms was het ‘een spectaculair succes’, schrijven ze. In de jaren zestig gold dat voor Botswana en Zuid-Korea, in de jaren zeventig leek het met Indonesië de goede kant op te gaan, in de jaren tachtig waren Bolivia en Ghana succesverhalen en voor de jaren negentig worden Uganda en Vietnam genoemd. Allemaal landen die in korte tijd vanuit een diepe crisis snel vooruitgang boekten. De minder succesvolle voorbeelden – in sommige gevallen zelfs totale mislukkingen – zijn bekender. Zaïre bijvoorbeeld, dat vooral van de Amerikanen miljarden dollars ontving, maar waar nergens anders dan op de Zwitserse bankrekening van dictator Mobuto Sese Seko enige vooruitgang te bespeuren viel. Dat is natuurlijk een extreem voorbeeld. Maar, schrijven de onderzoekers, ook de twee miljard dollar die de ‘internationale gemeenschap’ investeerde in het wegennet van een iets minder grote boevenstaat als Tanzania is goeddeels weggegooid geld geweest.

Natuurlijk werd in die tijd formeel betoogd dat hulp moest bijdragen aan vermindering van de armoede. Maar voorop stond het kopen van strategische belangen. Voormalige koloniën hebben van bilaterale hulp altijd meer geprofiteerd dan landen die nooit een kolonie zijn geweest. En hoewel met een voorbeeld als Zaïre iedereen op zijn klompen kan aanvoelen dat een financiële bijdrage beter besteed is als een land goed wordt bestuurd, ging er meer geld naar niet-democratische ex-koloniën, dan naar democratische landen zonder zo’n verleden. Ook open economieën, waarvan we nu denken dat die beter in staat zijn complementaire investeringen aan te trekken, profiteerden niet meer dan landen met een volkomen gesloten economie.

Dat nu zou anno 1998 verleden tijd moeten zijn, betogen de auteurs. De Koude Oorlog is ten einde, waardoor het geld van de grootste donoren niet meer automatisch bedoeld is om op korte termijn invloedssfeer te kopen, maar een bijdrage zou moeten leveren aan armoedebestrijding. In het ‘nieuwe denken’ staat volgens Dollar en Pritchett het idee centraal dat financiële hulp beter werkt in een omgeving van goed bestuur, en dat het beleid en de economische instituties in de Derde Wereld verbeterd moeten worden om een rol te kunnen spelen in armoedevermindering. Alle reden ‘om optimistisch te zijn over een meer effectieve toekenning van hulp’, schrijven ze.

Donoren moeten erkennen dat hulp altijd de gehele publieke sector van het ontvangende land ondersteunt – of de bedragen nu worden geoormerkt of niet. Voor projectsteun geldt: ‘What you see is not what you get.’ Besef je dat ‘fungibility’ bestaat, schrijven Dollar en Pritchett, dan kun je maar tot één conclusie komen: in landen met goed bestuur heeft het zin om (algemene) begrotingssteun te geven. Daarmee bouw je capaciteit op bij de instituties van het ontvangende land én stel je dat land in staat om op meer efficiëntie wijze de hulp tegenover gezamenlijk optrekkende donoren te verantwoorden. Coördinatie tussen die donoren is bij begrotingssteun dus van wezenlijk belang. Maar, stelt het rapport, steun aan nationale begrotingen vergroot de kans dat geld daadwerkelijk gebruikt wordt voor armoedebestrijding zoals overeengekomen in het Poverty Reduction Strategy Paper.

Dat laat onverlet dat de uitvinding van Herfkens en de omwenteling van projectsteun via sectorsteun naar uiteindelijk algemene begrotingssteun is gebaseerd op wankele bewijsvoering, vindt Jan Willem Gunning. ‘Het heeft me verbaasd dat het allemaal zo snel is gegaan. Projectsteun werkte niet, maar het was niet zo dat er een pak empirisch materiaal op tafel lag waaruit bleek dat programmahulp wél werkte. Het is gewoon geprobeerd.’ Terwijl in Nederland de bilaterale begrotingssteun opliep tot een kleine 150 miljoen euro (2005) en in het Verenigd Koninkrijk inmiddels twintig procent van het totale hulpbudget voor algemene begrotingssteun wordt vrijgemaakt, is een klassieke donor als Denemarken nog vooral met projecten in de weer. Gunning: ‘De Denen hebben het kritische verhaal over projecthulp niet aanvaard en zijn nooit zover meegegaan in programmahulp als de anderen. Ze hebben van begin af aan gezegd: wij willen liever de vinger aan de knop houden. Ze durfden het domweg niet aan. Projecten zijn veel concreter: je kunt ernaar kijken. Een schooltje met een Nederlandse vlag is makkelijker te behappen dan abstracte begrotingssteun.’

Terugkijkend vindt ook Kamerlid Diederik Samsom, net als Herfkens lid van de Partij van de Arbeid, de consensus van 1999 om het allemaal anders aan te pakken ‘griezelig groot’. Samsom: ‘Doordat het vooral ontwikkelingswerkers in het veld waren die kritiek hadden, werd het niet zo serieus genomen. Hun expertise werd bekritiseerd en was in de nieuwe aanpak niet eens meer nodig. De kritiek waarmee zij kwamen, kon dus makkelijk van de hand worden gewezen met het idee dat de kalkoenen nu eenmaal niet over het kerstmenu dienen mee te praten. Misschien is het daardoor een beetje voorbij gewaaid.’ Op zich is Samsom het volkomen eens met de gevaren koers. ‘Maar ik ben bang dat we bij de overgang van projectsteun naar sectorhulp en vervolgens naar algemene begrotingssteun een paar dingen niet goed in het vizier hebben gehouden.’ Waar doelt hij precies op? ‘In de eerste plaats natuurlijk op de conditionaliteit. Bij een project hoef je geen voorwaarden te stellen, omdat je het zelf doet. Bij begrotingssteun wil je het allemaal ruimer vormgeven totdat je tot de conclusie komt dat er in sommige landen dingen gebeuren waar je niet gelukkig mee bent. Nu zitten we in een onvermijdelijke spagaat: welke voorwaarden verbind je aan hulp waaraan je eigenlijk geen voorwaarden wil verbinden?’

Verantwoordelijkheid

Inmiddels is het denken daarover serieus op gang gekomen. Vooral in het Verenigd Koninkrijk, waar premier Blair heeft aangegeven de door hem bepleite miljarden extra aan ontwikkelingshulp vooral via die route te willen uitgeven. Het Department for International Development (DFID) en de onderzoekers van het Overseas Development Institute (ODI) publiceren met de regelmaat van de klok rapporten over de voors en tegens van begrotingssteun in het algemeen, en de condities waaronder die steun gegeven zou moeten worden in het bijzonder. Ook de Wereldbank liet in september een nieuw, vuistdik rapport over conditionaliteit het licht zien.

‘Ownership’ is bij de Britten nog altijd een centraal motief: regeringen van ontvangende landen kunnen op korte termijn hun eigen (begrotings)beleid verbeteren en mede vanwege betere harmonisatie tussen donoren meer verantwoordelijkheid nemen voor armoedebestrijding. Op de middellange termijn – zo is de veronderstelling – leidt begrotingssteun dan ook tot minder armoede. En op de lange termijn zouden door de toegenomen capaciteit de staatsinstellingen van de ontvangende landen aanzienlijk versterkt moeten zijn. Om de Millenniumdoelstellingen van de Verenigde Naties te realiseren én de hulp effectiever te maken, is een toename van de begrotingssteun bijna onvermijdelijk, meent DFID in de uitgave ‘Poverty Reduction Budget Support’ (2004).

In een recenter werkstuk over conditionaliteit spoort Hilary Benn, de Britse minister voor Ontwikkelingssamenwerking, andere donoren aan om meer te focussen op de resultaten van het armoedebeleid en minder strak vast te houden aan specifieke beleidsvoorwaarden. Tussen gezamenlijk opererende donoren en ontvangende landen moeten minimale afspraken worden gemaakt om te bereiken dat de Millenniumdoelstellingen worden gehaald, mensenrechten ‘en andere internationale verplichtingen’ worden nageleefd, en het financieel management op orde is. De Britten willen van ‘conditionalities’ naar ‘benchmarks’, en bovenal veel meer hulp wegzetten via algemene begrotingssteun.

Fred van der Kraaij van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken werkt nauw samen met het Britse ODI bij het vinden van raamwerken om te kunnen evalueren of begrotingssteun een ‘relevant, efficiënt, effectief en duurzaam mechanisme voor armoedebestrijding’ is. De vraag is alleen hoe onderzocht wordt of de steun daadwerkelijk effectief is, zegt Gunning. ‘Nederland heeft weinig evaluaties gedaan waarmee je daadwerkelijk effectiviteit kunt vaststellen. Dan lees je: er zijn in land X zoveel duizend klaslokalen gebouwd en zoveel duizend onderwijzers aangetrokken. Prachtig natuurlijk. Maar de focus ligt daarmee niet op de uiteindelijke doelstellingen. Als ik Kamerlid zou zijn, dan zou ik willen weten of zonder die klaslokalen en onderwijzers minder kinderen hadden leren lezen en schrijven. Vaak gaat het in evaluaties om kortetermijnresultaten, terwijl de lange termijn veel weerbarstiger is. Goede methoden voor evaluatieonderzoek zijn gedefinieerd voor projecten: heel nauw omschreven activiteiten waarbij je het ene dorp bij wijze van spreken met het andere dorp kunt vergelijken. Evaluatie van programmasteun is veel moeilijker en daardoor vaak op processen gericht, terwijl je liever iets over de uitkomsten zou lezen.’

Terug naar Uganda. Want daar zijn voor bilaterale donoren gesprekken over de voorwaarden waaraan hulp verbonden moet worden geen academische exercities meer. Het Westen hield ondanks de Ugandese betrokkenheid bij de oorlog in Congo (vier miljoen doden), de onmacht van Museveni om iets aan het rebellenconflict in het noorden van zijn eigen land te doen (veertigduizend doden, anderhalf miljoen ontheemden) en de stagnerende democratisering, vertrouwen in het macro-economische beleid en de effectiviteit van de overheidsinstituties. Daarom is het aandeel van algemene begrotingssteun in de totale hulp aan Uganda opgelopen tot meer dan 53 procent (2004). Hiermee is het Westen medeplichtig aan het ‘misdadige Ugandese bewind’, vindt de gezaghebbende politiek commentator Andrew Mwenda.

Mwenda noemt begrotingssteun een ’subsidie aan incompetente leiders’. In ieder ander land, zegt hij, bouwt een gekozen leider na de verkiezingen aan vertrouwen door met goed onderwijs, goede gezondheidszorg, nieuwe infrastructuur en schoon water te laten zien dat het belastinggeld goed wordt besteed. De ontwikkeling van het land geeft politieke legitimiteit aan de regering. ‘Maar de vooruitgang in deze sleutelsectoren is te danken aan de donoren die hun begrotingssteun afhankelijk hebben gemaakt van Museveni’s armoedebeleid. Niet Museveni levert, maar de donoren. De president weet in het Westen op de juiste knoppen te drukken, maar luistert niet naar de eigen bevolking. Dat hoeft ook niet, want hij weet dat ieder gat in de begroting door Uncle Sam wordt gedicht. Waarom zou je als Ugandees dan nog belasting betalen?’ Rijke en ‘well connected’ Ugandezen betalen volgens Mwenda geen belasting. ‘Onze regering haalt slechts 57 procent van het belastinggeld op. De overige 43 krijgt ze niet binnen, omdat de administratie niet deugt en bepaalde mensen zijn vrijgesteld. De donoren zouden hun bijdrage moeten beperken en Uganda de kans moeten geven het belastinggeld zelf op te halen.’

Zie Gariyo, directeur van het Uganda Debt Network, een niet-gouvernementele organisatie die pleit voor schuldverlichting en de nationale begroting scherp in de gaten houdt, is minder radicaal dan Mwenda. Maar ook hij is kritisch over begrotingssteun. Of eigenlijk over de donoren die te weinig condities formuleren of hun condities niet hard maken. ‘Dankzij algemene begrotingssteun heeft onze regering toegang gekregen tot enorme geldbedragen die het programma tegen armoede ten goede zouden moeten komen. Dat onze regering zelf kan bepalen waar het geld precies heen gaat, is natuurlijk een hele vooruitgang in vergelijking met vroeger. Toen donoren nog vooral sectorale steun gaven, kregen populaire sectoren als onderwijs veel te veel.’

Problematisch is echter de verantwoording, vindt Gariyo. ‘Succesvolle begrotingssteun is afhankelijk van openheid van de kant van de regering. En dat betrouwbare partnerschap ontbreekt. Donoren kunnen wel zeggen dat ze de hele begroting monitoren, maar toch slaagt onze regering er steeds weer in om een deel van die begroting geheim te houden. Uitgaven aan het leger of aan de staf van de president worden niet verantwoord. Het komt erop neer dat er prachtige verantwoordingen zijn van het deel van de begroting dat door het buitenland wordt opgehoest, maar dat de andere helft van de begroting dubieus is. Komt het geld op de juiste plaats? Ik zou het niet weten.’

Officieel wordt de hele begroting van Uganda door de donoren in de gaten gehouden. In 2004 werden de plannen van Museveni zelfs verworpen, omdat er te veel geld was gereserveerd voor defensie. Dit jaar is de begroting wel goedgekeurd, maar het bedrag dat is ingeruimd voor bureaucratie is explosief gestegen. Bijkans iedere maand neemt het aantal bestuurlijke districten in Uganda toe en in ieder district moet een ambtelijk apparaat worden opgezet. Ook is het kabinet van Museveni overdreven groot: het telt 68 ministers en 77 presidentiële adviseurs. In zijn verzet tegen de verkeerde besteding van donorgeld voelt Gariyo zich gesterkt door de laatste armoedecijfers. Liep het aantal mensen in Uganda dat van een dollar per dag moet rondkomen tot 2002 sterk terug, de laatste jaren (met toegenomen begrotingssteun) is het aantal armen weer groter geworden. Gariyo: ‘Zolang er economische groei is, is het Westen tevreden. Maar wie zegt dat macrogroei ook leidt tot minder armen? Je kunt er enorm mee manipuleren. De indicatoren van het IMF en de Wereldbank, die door alle donoren worden gebruikt, zijn niet toepasbaar op de situatie op het platteland. Een boertje in de provincie ziet dat hij armer is geworden en dat er in de kliniek geen medicijnen meer te krijgen zijn.’

Door de neiging van donoren om het beleid te harmoniseren en doordat de condities voor begrotingssteun meestal samenhangen met het Poverty Reduction Strategy Paper, hebben het IMF en de Wereldbank ook bij de bilaterale hulp een centrale positie gekregen. De organisaties zijn een soort ‘poortwachter’ voor de bilaterale hulp geworden, schrijven twee onderzoekers van Debt Relief International in het juist verschenen boek ‘Helping the Poor? The IMF and Low-Income Countries’ (Fondad 2005). Daardoor kon het gebeuren dat enkele jaren geleden een land als Zambia, waar de president de grondwet aanpaste en de corruptie de pan uitrees, tóch van enkele landen begrotingssteun ontving. Het probleem is dat IMF en de Wereldbank louter zijn gericht op macro-economische indicatoren, concludeert Gariyo.

Peter Allum, de vertegenwoordiger van het IMF in Uganda, doet geen moeite dat te verhullen. ‘Begrotingssteun valt of staat bij vertrouwen in de economische en politieke institutie van een land’, zegt hij in een hippe koffiebar in Kampala. ‘En wat dat betreft ben ik nog altijd overwegend positief. We willen toch niet terug naar projecten? Nog afgezien van de fragmentatie van al die honderden projecten en honderden consultants die de projecten weer moeten evalueren, is de kans dat je de economie van een land verstoort evident. Bovendien laat je zien geen vertrouwen in de leiders te hebben.’ Over het algemeen is begrotingssteun dus verstandiger dan projectsteun, vindt Allum. ‘Maar het hangt ervan af of het goed gaat. In Uganda zijn er nog steeds veel problemen die opgelost moeten worden. De corruptie neemt toe, het is lastig om hier zaken te doen als je niet bij de heersende elite hoort en bovenal is het een probleem dat de overheid nog niet veel belasting ophaalt. De regering slaagt er bovendien onvoldoende in de jaarlijkse begroting op de afgesproken wijze ten uitvoer te brengen.’

Over democratie maakt hij zich inderdaad minder druk. ‘Dat is een zaak van donoren, het IMF klaagt daar niet over. Wij kijken alleen naar macro-economisch management. En dat is – naar Afrikaanse maatstaven – in Uganda echt prima in orde. Alleen als de politieke corruptie nog verder uit de hand loopt, zullen wij aan de bel trekken. Uganda is echter nog lang niet op het punt waar Kenia een paar jaar geleden belandde.’ Hoe het komt dat, ondanks het toegenomen aandeel van begrotingssteun, het aantal mensen dat van één dollar per dag moet rondkomen sinds 2002 weer is gestegen, weet Allum niet. ‘Het is nog echt te vroeg om iets over de effectiviteit van begrotingssteun te zeggen. Maar we zijn bezig met onderzoek.’

Bij de bilaterale donoren begint het niettemin te kriebelen. Die hebben, zoals gebruikelijk in landen waaraan begrotingssteun wordt gegeven, een zogeheten ‘governance matrix’ opgezet. Op vier thema’s (democratisering, mensenrechten, financiële integriteit en nationale veiligheid) worden de verrichtingen van de Ugandese autoriteiten op de voet gevolgd. Maar sinds de matrix twee jaar geleden in gebruik werd genomen, slaat hij op vrijwel alle aan het Poverty Eradication Action Plan ontleende ‘benchmarks’ negatief uit. Voor de Britten, de Ieren en de Noren was dat eerder dit jaar reden om bescheiden bedragen te korten op de begrotingssteun. Van de Nederlandse ambassade werd een vergelijkbare stap verwacht, maar naar verluidt hield ‘Den Haag’ dit tegen. Vooral de Noorse vertegenwoordiging had liever een gezamenlijke vuist gemaakt om het streven naar een derde regeertermijn van president Museveni met de hand op de knip te veroordelen. ‘Maar de Nederlandse minister meende een doorslaggevende rol te kunnen spelen in het vredesproces in het noorden van Uganda en kocht zo een plaatsje bij Museveni aan tafel’, zegt een diplomaat in Kampala.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken laat weten ‘voortdurend een vinger aan de pols’ te houden, maar lijkt de lezing van de Noren te bevestigen. ‘De ambassade volgt samen met andere donoren nauwgezet de ontwikkelingen op het gebied van goed bestuur in Uganda. Eind vorig jaar werd geconcludeerd, dat de bestuurssituatie verslechtert. De zorgen hierover zijn met de Ugandese autoriteiten besproken, waarbij erop is gewezen dat het uitblijven van verbeteringen gevolgen kan hebben voor het niveau van de begrotingssteun. Een aantal donoren besloot eerder dit jaar op basis van de verslechterde goed bestuurssituatie te korten op de begrotingssteun. Vanwege toezeggingen van de Ugandese autoriteiten op het gebied van het vredesproces in het noorden, heeft Nederland op dat moment niet gekort.’ Dit najaar zal Nederland de balans opmaken en bepalen of een korting op de begrotingssteun op zijn plaats is. De woordvoerder van Buitenlandse Zaken: ‘Met andere woorden: we gebruiken onze ontwikkelingsrelatie om een aantal veranderingen te realiseren die zowel voor de Ugandese bevolking belangrijk zijn als in de context van het Nederlandse beleid.’

Voor de Nederlandse niet-gouvernementele organisaties die samen met hun Ugandese partners zijn verenigd in het Uganda Platform, was de matrix niet genoeg. ‘De “benchmarks” die ingesteld zijn voor donorcoördinatie leiden niet tot gezamenlijke beslissingen’, zegt Karen Mol van Bureau Beleidsvorming Ontwikkelingssamenwerking (BBO), dat het secretariaat van het platform voert. De Nederlandse maatstaven om Uganda te beoordelen, waren volgens haar bij het vrijgeven van het geld ‘niet voldoende politiek’. Mol: ‘Nederland geeft de begrotingssteun vrij op basis van “reviews” op de sectoren onderwijs en justitie. Maar dat concentreert zich te sterk op technische zaken: als er bij wijze van spreken genoeg schooltjes zijn gebouwd, wordt het geld overgemaakt. Wij hebben er bij Buitenlandse Zaken op aangedrongen om besluiten over het vrijmaken van de begrotingssteun meer afhankelijk te maken van sleutelonderwerpen. Er moet vooruitgang worden geboekt in Noord-Uganda en er moet politieke vrijheid zijn.’ Mol kan zich voorstellen dat minister Van Ardenne ‘not amused’ was toen de Britten, de Ieren en de Noren onafhankelijk van het donoroverleg in Uganda in de hulp gingen snijden. ‘Maar donorlanden hebben altijd een eigen verantwoordelijkheid ten opzichte van hun parlementen. De “governance matrix” heeft kennelijk niet genoeg handvatten geboden om gezamenlijke stappen te nemen.’

Toch is dat wel de toekomst. Bij begrotingssteun hoort harmonisering van het donorbeleid. Dat blijkt uit alle (Britse) onderzoeksrapporten en uit de praktijk van alledag in landen die op deze wijze ontwikkelingsgeld ontvangen. Kamerlid Samsom: ‘Tot nu toe hebben we vooral gereageerd op landen waar het fout ging. Maar ik wil door met harmonisatie van de hulp. Begrotingssteun is de ultieme vorm van samenwerking. De vraag is alleen hoe je politieke ontsporingen zoals in Uganda voorkomt. Maar nogmaals: harmonisatie van de hulp is ons ideaal.’ Professor Gunning plaatst daar vraagtekens bij. ‘Donoren hoeven het toch niet altijd eens te zijn? Als je per se één lijn wilt trekken, waarom heb je dan allemaal verschillende organisaties? Dan kun je net zo goed de bilaterale hulp afschaffen.’

Maar de Britten willen door. DFID heeft laten weten een steeds groter deel van het hulpbudget in te ruimen voor algemene begrotingssteun om de doelstellingen van meer effectieve en efficiënte internationale hulp te bereiken. Met het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken wordt ondertussen intensief samengewerkt bij de evaluatie van de begrotingssteun tot nu toe. In haar nieuwste begroting belooft minister Van Ardenne in 2006 zo’n evaluatie aan te kunnen bieden. In diezelfde begroting schrijft Van Ardenne dat een van de ‘na te streven resultaten’ (bij armoedevermindering) een toename van de begrotingssteun is. Want: ‘In de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met alle partnerlanden vormen de sectorale benadering, het streven naar programmahulp (met name begrotingssteun) en de koppeling met de nationale armoedestrategieën centrale elementen.’ Tijdens haar toelichting op de begroting noemde Van Ardenne specifiek Uganda als een van de landen waar begrotingssteun ‘werkt’. Maar of ze de Britten volgt en vaker minder voorwaardelijke algemene begrotingssteun gaat verstrekken, wilde ze niet zeggen. Diederik Samsom hoopt derhalve dat er bij de parlementaire behandeling van de plannen voor het nieuwe jaar ‘eindelijk inhoudelijk over begrotingssteun gedebatteerd kan worden’.

Literatuur

David Dollar & Lant Pritchett, Assessing Aid; What works, What doesn’t, and why (New York, 1998)

Jan Joost Teunissen & Age Akkermans (eds.), Helping the Poor? The IMF and the Low-Income Countries (Den Haag, 2005)

Rapporten

‘Partnerships for Poverty Reduction: Rethinking Conditionality’, DFID, maart 2005

‘Evaluation of General Budget Support’, ODI, februari 2004

‘Conditionality in Development Assistance to Partner Governments’, DFID, augustus 2005

‘Review of World Bank Conditionality’, WB, september 2005

‘Poverty Reduction Budget Support’, DFID, mei 2004

‘EC budget support: thumbs up or down?’, ECDPM, discussion paper 63, 2005.

Voor westerse ontwikkelingsorganisaties wordt het steeds moeilijker om zonder problemen in Zimbabwe te blijven werken. De voedselhulp is gepolitiseerd, medewerkers worden in de gaten gehouden en partnerorganisaties bedreigd. Enkele Duitse organisaties zijn na bedreigingen zelfs vertrokken. De Nederlandse organisaties blijven wel.

Tekst: Peter Vermaas 

Het is acht uur in de ochtend. Het kantoor van de Ierse hulporganisatie Concern in het slaperige stadje KweKwe ligt er verlaten bij. Bij het krieken van de dag zijn vrijwel alle medewerkers met de terreinauto’s vertrokken naar Zhombe, het dorpje diep in de Zimbabwaanse Midlands waar vandaag voedsel wordt uitgedeeld. Alleen assistent-distributiemanager Laxwell Zitye is er nog. Hij sluit zich later bij zijn collega’s aan. In zuidwestelijke richting rijden we samen het stadje uit. Benzine is er hier in de buurt nog maar nauwelijks en als het er wél is, dan is het voor de meeste mensen onbetaalbaar. Op de mooie geasfalteerde weg is dus hoegenaamd geen verkeer. Grote groepen apen schieten de berm in als de wagen van Concern voorbij stuift. 

Zitye werkte tot voor kort bij een organisatie die het Zimbabwaanse ‘wild life’ beschermt. ‘Ik gaf voorlichting op scholen over hoe kinderen met olifanten, roofdieren en antilopen moeten omgaan. Dat het belangrijk is ze te beschermen omdat toeristen die dieren graag willen zien. Maar ik begon me voor mezelf te schamen’, zegt hij. Hij vindt het dezer dagen nogal decadent om in Zimbabwe met natuurbescherming bezig te zijn. ‘De mensen hebben honger, dan ga ik ze niet vertellen dat ze geen herten mogen schieten. Toeristen komen toch niet meer. Als de mensen honger hebben, dan werk ik liever voor een organisatie die mensen helpt dan dieren.’

En Concern is zo’n organisatie. Met enkele andere niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) distribueren de Ieren de voedselhulp van het World Food Programme. Zo’n drie miljoen van de twaalf miljoen Zimbabwanen zijn door wanbeleid van de overheid, door aanhoudende droogte en door de aanslag van aids op het arbeidspotentieel afhankelijk van noodhulp. De hoeveelheid door VN-lidstaten beschikbaar gestelde maïs en olie is lang niet toereikend: vlak voor kerst 2003 moesten de toch al schamele porties maïs nog eens gehalveerd worden. ‘Dat betekent dat mensen de ene dag een klein beetje pap eten en de volgende dag volstaan met een hap gras’, zegt Zitye als we bij het distributiepunt zijn gearriveerd.

Tot overmaat van ramp sijpelen sinds de oneerlijk verlopen presidentsverkiezingen van maart 2002 steeds vaker berichten door over de politisering van de voedselhulp. Alleen leden van de regerende Zanu-PF van president Mugabe zouden hiertoe toegang hebben. Wie steun uitspreekt voor oppositiepartij Movement for Democratic Change (MDC) en bij de distributiepunten geen partijkaart kan overleggen, wordt soms voedsel geweigerd. Dat is ‘genocide via voedselhulp’, vindt MDC-voorman Morgan Tsvangirai. ‘Onacceptabel’, vinden ook alle bij de distributie betrokken ngo’s. ‘Maar bij ons gebeurt dat niet.’ De medewerkers van Concern zijn er eveneens van overtuigd dat bij hen de distributie eerlijk verloopt en dat iedereen die voedselhulp verdient daar toegang toe heeft, althans in het gebied rondom KweKwe.

Laxwell Zitye wijst op de groepjes mensen die her en der op de droge zandgrond van Zhombe in stilte zitten te wachten. Ze hebben vele kilometers moeten lopen om hier vandaag hun portie voor de komende maand op te halen. ‘Ieder groepje is een dorp’, legt Zitye uit. ‘Het dorp heeft langs democratische weg iemand aangewezen die hier met ons samenwerkt en aan de hand van gegevens over de grootte van de familie het eten verdeelt. Dat is dus steeds iemand die door het hele dorp wordt vertrouwd, ongeacht politieke voorkeur. Met lidmaatschap van de regerende partij hebben wij niets te maken. Andere organisaties hebben ongetwijfeld problemen, maar voor zover bekend gaat het hier allemaal goed.’

Politiek wapen

‘Onzin. Onzin. Onzin.’ Vakbondsman Timothy Kondo is nogal stellig. In een goed voorzien restaurant in hoofdstad Harare zegt hij ervan overtuigd te zijn dat er in zijn land vrijwel geen eerlijke nooddistributie mogelijk is. ‘Die ontwikkelingsorganisaties zien alleen wat er gebeurt bij hun eigen distributiepunt. Daar zal het ongetwijfeld allemaal gladjes verlopen. De échte problemen doen zich voor in de dorpen. Dáár wordt zogenaamd democratisch besloten wie het voedsel gaat verdelen, dáár worden de lijsten opgesteld met mensen die voor voedselhulp in aanmerking zouden moeten komen. Ik krijg regelmatig meldingen van mensen die ten einde raad lid zijn geworden van de regerende partij om maar genoeg te eten te hebben. Het is een geraffineerde maar schandalige manier van Zanu om de steun voor de oppositie tot een minimum te beperken.’

Het beeld van Kondo werd eind vorig jaar bevestigd door een onderzoek van Human Rights Watch. In een gedegen rapport liet de mensenrechtenorganisatie zien dat de meeste voedselhulp nog altijd bij leden van de regeringspartij terechtkwam en gebruikt werd als ‘politiek wapen’. Dit gold niet alleen de door de Zimbabwaanse regering gesubsidieerde maïs, maar ook hulp van de internationale gemeenschap. De ngo’s die aan de distributie meewerkten, hadden geen antwoord op de politieke controle en werden opgeroepen alerter te zijn. Sommige ngo’s die overwogen zich in de distributie te mengen, zagen daar op het laatste moment zelfs vanaf. Ze weigerden samen te werken met de Zimbabwaanse autoriteiten en zo medeplichtig te worden aan hun corrupte praktijken.

Via partnerorganisatie Christian Care is ook het Nederlandse ICCO betrokken bij voedseldistributie. Zimbabwe-specialist Aad van der Meer van de medefinancieringsorganisatie bereist het land enkele keren per jaar en komt dan regelmatig in de rurale gebieden. Het is een duivels dilemma, zegt hij. ‘Er zijn mensen die vinden dat je niet aan voedselhulp moet meewerken omdat die gepolitiseerd is. Maar als je eenmaal mensen gras hebt zien eten, dan zul je dat standpunt niet meer verkondigen. Je moet alles doen om te voorkomen dat het bij jou ook fout gaat.’ Christian Care heeft in 2003 één miljoen Zimbwanen gevoed. Het eten werd via een netwerk van kerken gedistribueerd. ‘Zodra mensen van Zanu-PF zich onrechtmatig voedsel toe-eigenen, vertrekt Christian Care onverwijld. Dat is een paar keer ook echt gebeurd’, zegt Van der Meer. ‘Dat heeft zó goed gewerkt dat jeugdmilities en oorlogsveteranen het nu wel uit hun hoofd halen om acties van Christian Care te blokkeren. Dan krijgen die activisten de hongerige burgers, die inmiddels het beleid van Christian Care kennen, zonder meer tegen zich.’

Kwetsbaar

De meeste andere Nederlandse ontwikkelingsorganisaties zitten niet in de voedseldistributie. Maar dat betekent niet dat het voor die organisaties makkelijker is om in het desintegrerende land van president Robert Mugabe zaken te doen. Hivos, dat het regionale hoofdkantoor in rustiger tijden in Harare vestigde, ondersteunt onder meer programma’s van lokale partners die actief zijn in mensenrechten en media. ‘Dat maakt ons kwetsbaar’, zegt directeur Corina Straatsma in de lommerrijke tuin van het kantoor in een van de betere buitenwijken van de hoofdstad. Straatsma nodigt in die tuin regelmatig kopstukken van lokale ngo’s uit. Daar kunnen ze redelijk vrijuit spreken. ‘Maar het is schokkend als je de mensen met wie je regelmatig contact hebt, een paar dagen later met bebloed hoofd op de voorpagina van de krant ziet staan.’ Onlangs nog werd dr. Lovemore Madhuku, de oprichter van een ngo die met geld van Hivos voor een nieuwe grondwet strijdt, na een demonstratie halfdood op straat achtergelaten.

‘De onderdrukking is vooral gericht op onze partners’, zegt Straatsma. ‘Of ze nu bezig zijn met burgerschapsvorming, met vrouwenrechten of met HIV/aids – alles wordt politiek uitgelegd. Bij al hun activiteiten is er wel een plaatselijke oorlogsveteraan of inlichtingenofficier aanwezig. “Big brother is watching you”, permanent.’ Op het kantoor van Hivos blijft het beperkt tot kleine incidenten, al houdt Straatsma er altijd rekening mee dat telefoontjes of e-mails worden onderschept. De inlichtingendienst zit overal. Straatsma: ‘Laatst kwamen er op zondag wat medewerkers van de plaatselijke PTT langs om zogenaamd iets te repareren. Maar we hadden helemaal geen klachten. Onze portier heeft ze niet binnengelaten, maar van zulke akkefietjes zou je bijna paranoïde worden. En dat willen we niet. Bovendien is het behoorlijk saai om ons af te luisteren: dit is een regionaal kantoor, het grootste deel van onze gesprekken gaat niet over Zimbabwe.’

Duidelijke afspraken

Door het soort programma’s dat Hivos in Zimbabwe draait, heeft Straatsma niet rechtstreeks te maken met de autoriteiten. Dat is bij SNV wel anders. De hoofdpeilers van het SNV-programma in Zimbabwe zijn lokaal bestuur en economische ontwikkeling. Om het werk naar behoren te kunnen doen, heeft velddirecteur Jan Vloet ‘duidelijke afspraken’ met de lokale autoriteiten gemaakt. ‘Daardoor hebben wij nooit enig probleem ondervonden’, zegt Vloet tevreden. Sterker nog: hij vindt het beeld dat er in Zimbabwe nauwelijks te werken valt, sterk vertekend. ‘We werken samen met ongeveer 45 organisaties, overheid en niet-overheid, en ons wordt geen strobreed in de weg gelegd. Natuurlijk komt ook bij ons de inlichtingendienst wel eens langs. Maar we kunnen ze de overeenkomsten met de provinciale autoriteiten laten zien en daarmee is de kous af.’

Het criterium is of je zinvol werk kunt blijven verrichten, zegt Vloet. Maar daarover heeft hij geen klagen. ‘De situatie is verschrikkelijk en we weten allemaal dat er in dit land rare dingen gebeuren. Toch kunnen wij nog wel degelijk een bijdrage leveren. Bovendien is er een duidelijke vraag naar onze diensten, ook van ngo’s. Neem de landhervorming. Die is op een vreselijke manier verlopen, maar ook de oppositie heeft gezegd de hervormingen niet te zullen terugdraaien. Dat is dus een gegeven waarop je moet voortborduren. We anticiperen daarop door advies te geven aan organisaties die kleine boeren ondersteunen. Het hele institutionele kader is veranderd en de belangen van kleine boeren verdienen juist nu aandacht. Dat is een structurele aanpak, iets van de lange adem. Juist bij de landhervorming hebben de donoren het in de jaren tachtig en negentig echt laten afweten.’

Na dreigementen hebben enkele jaren terug twee Duitse ontwikkelingsorganisaties het land verlaten. Zij oordeelden dat ze hun werk niet meer onafhankelijk genoeg konden doen. Voor SNV noch Hivos is weggaan een optie. ‘Waarom zou ik weggaan? Ik heb oprecht het idee dat we een structurele bijdrage kunnen leveren, ook in deze moeilijke tijd. Ik zie er geen enkel bezwaar in dat we het werk met de autoriteiten afstemmen’, zegt Vloet. ‘Natuurlijk, Zimbabwe is de facto een eenpartijstaat. Maar dat is Uganda ook en daarmee doet Nederland evengoed zaken.’

Straatsma: ‘Onze partners vinden het belangrijk dat wij hier blijven, ook als een teken van solidariteit. Als we geen mensenrechtenorganisaties meer zouden mogen steunen of als onze eigen medewerkers zouden worden bedreigd, dan is er een grens bereikt. Maar zover is het nog niet gekomen. Het lastige is dat de situatie hier elk moment kan veranderen. Het totaal verziekte politieke klimaat zonder onafhankelijk dagblad maakt de werkomgeving bovendien deprimerend. Met uitzondering van cultuur staat er nooit eens iets positiefs in de krant over zaken waarmee wij en onze partners bezig zijn. Je zou eigenlijk moeten lachen om de manier waarop in de staatsmedia met de regelmaat van de klok westerse complotten opduiken, maar het is ook vermoeiend.’

Of je kunt blijven of niet, valt of staat volgens Aad van der Meer van ICCO bij het soort presentie dat je er als organisatie op nahoudt. ‘Het lijkt me volstrekt niet opportuun om onder de huidige omstandigheden prioriteit te geven aan “capacity building” en uitgebreid samen te werken met het lokale bestuur’, zegt hij. ‘Je kunt niet doen alsof er niets aan de hand is. Dan speel je het regime in de kaart of je poetst op zijn minst de scherpe kantjes weg. Je moet nu laten zien dat Mugabe en consorten een inhumaan, fout beleid voeren en je presentie daarop aanpassen. Naast HIV/aids-programma’s zou het overgrote deel van de financieringen via mensenrechtenorganisaties en kerken naar versterking van de “civil society” moeten gaan. Voed mensen met hoop op die fronten. Als je nu weggaat, dan is dat verraad aan de Zimbabwanen die wél doorgaan met de strijd. Het lijkt nu dweilen met de kraan open, maar je moet erbij blijven. Alleen al door er te zijn geef je mensen steun.