De dood van een ideaal (De Groene Amsterdammer, 14 augustus 2004)

Verenigde Naties: «Het is niks en het wordt niks»

Volgende maand komt de Algemene Vergadering van de VN weer bijeen. «Radicale veranderingen» zijn volgens Kofi Annan nodig om de organisatie te laten overleven. Is er al iets van terechtgekomen? «Het is niks en het wordt niks.»

DOOR Peter Vermaas

Op initiatief van de Verenigde Staten heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties vorige week een resolutie aangenomen over Soedan. De Amerikanen, die al in een vroeg stadium «genocide» signaleerden, wilden de regering in Khartoem sancties opleggen voor hun steun aan de Arabische milities in de westelijke provincie Darfur. Een land in Afrika? Dat hoeft volgens de ijzeren wetten van de Veiligheidsraad niet veel tijd te kosten. Zeker als de machtigste natie in de wereld zich er sterk voor maakt, moet in een vloek en een zucht overeenstemming te vinden zijn.

Maar de vier andere permanente leden van de Veiligheidsraad, of ten minste drie daarvan, waren niet vergeten dat de VS eerder weinig belang hechtten aan uitspraken van het overlegorgaan dat volgens het Handvest van de VN voorziet in het «waarborgen van de internationale vrede en veiligheid». Voor de «preventieve aanval» op Irak was legitimatie van de Raad «wenselijk, maar niet noodzakelijk», vonden de Amerikanen. Pas toen het water hen tot de lippen kwam, keerden de Amerikanen en de Britten alsnog terug naar het epicentrum van het multilateralisme en lukte het na veel onderhandelen de andere permanente leden China, Frankrijk, Rusland én de overige tien leden van de Raad mee te krijgen om de bezetting van Irak en de latere overdracht van de macht aan een interim-regering te legitimeren.

«De resolutie over Irak kwam sneller tot stand dan die over Soedan», grappen VN-medewerkers in New York deze dagen. Want Rusland en vooral China en Frankrijk, met oliebelangen in Soedan, hebben er alles aan gedaan om de Amerikanen alsnog een hak te zetten en de angel uit de Soedan-tekst te halen. De sancties waar de VS om vroegen, kwamen er niet. Met als gevolg dat de resolutie nu vogelvrij verklaard is en niet alleen door de Soedanese regering aan de laars wordt gelapt, maar ook door de Arabische Liga terzijde is geschoven. Wat door de Amerikanen mede bedoeld was als een poging na de strubbelingen in 2003 de Verenigde Naties nieuwe relevantie te geven, werd door de in 1945 afgesproken veto’s van de permanente leden andermaal een politieke botsing op wereldniveau.

Moet de Veiligheidsraad dan niet hervormd worden? Ja, natuurlijk. Daarover is de hele wereld het al eens sinds de jaren zestig, toen veel voormalige koloniën lid werden van de VN. De Veiligheidsraad lijdt in het huidige tijdsgewricht aan een gebrek aan legitimiteit en representativiteit. Waarom maakt India met meer dan een miljard inwoners bijvoorbeeld niet permanent deel uit van de raad? En waarom zijn Afrika en het Midden-Oosten niet permanent vertegenwoordigd? De vijf zogenaamde «overwinnaars» van de Tweede Wereldoorlog, de permanente leden, kunnen de besluitvorming ondertussen volkomen frustreren.

Tijdens de vorige openingsweek van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, nu bijna een jaar geleden, heeft Kofi Annan een High Level Panel ingesteld dat onder meer over de samenstelling van de Veiligheidsraad advies zou moeten uitbrengen. Volgens een recent bericht in het Britse weekblad The Economist zou de groep met onder anderen oud-premier Primakov van Rusland en de voormalige Amerikaanse veiligheidsadviseur Brent Scowcroft inmiddels aardig op stoom zijn. Er zou een «overweldigende consensus» bestaan over het voorstel de Veiligheidsraad uit te breiden van vijftien naar 24 leden, verdeeld over drie lagen: de bestaande vijf met veto (China, Frankrijk, Groot-Brittannië, Rusland en de VS), zeven of acht semi-permanente leden op regionale basis in een tweede laag (Brazilië, Duitsland, India, Japan en Zuid-Afrika bijvoorbeeld) en een derde laag met roterende leden voor een termijn van twee jaar.

Maar waarnemers zijn pessimistisch over serieuze hervorming van de raad. «Ik ben totaal sceptisch», zegt voormalig VN-ambassadeur Niek Biegman. «Ik vrees dat ik een andere samenstelling van de Veiligheidsraad bij mijn leven niet meer zal meemaken», zegt Dick Leurdijk van Instituut Clingendael. Ook in het nieuwe voorstel, dat waarschijnlijk in september aan Kofi Annan wordt aangeboden, zijn het nog altijd de vijf oorspronkelijke permanente leden die een veto hebben. Frankrijk en Groot-Brittannië zijn niet meer de supermachten van 1945 en hebben binnen de Verenigde Naties onevenwichtig veel macht. In de huidige context zouden ze eerder in aanmerking komen voor een semi-permanent lidmaatschap in de «tweede laag». Biegman: «Het is de laatste strohalm waaraan men zich kan vastklampen om als supermacht te worden aangezien.» Suggesties uit het verleden, onder meer van de Nederlandse minister Hans van den Broek, om de zetels van de twee Europese landen in te ruilen voor een permanente zetel van de Europese Unie, hebben Frankrijk en Groot-Brittannië altijd bespottelijk gevonden. De Britten hebben indertijd niet eens gereageerd.

Bovendien blijkt uit de uitgelekte VN-beraadslagingen in The Economist niet waarom de nieuwe semi-permanente regionale leden in de «tweede laag» het deze keer wél eens zouden worden, benadrukt emeritus hoog leraar Peter Baehr. «Pakistan gunt India het licht in de ogen niet. En Egypte en Nigeria zullen niet akkoord gaan met Zuid-Afrika als Afrikaanse lidstaat», aldus de VN-specialist van de Universiteit Utrecht. Dit soort VN-commissies komt doorgaans met mooie en verstandige voorstellen, zegt Baehr, maar de mensen in de commissies zijn veelal voormalige staatslieden en beleidsmakers die anders tegen de zaken aankijken dan huidige beleids makers. «Het ligt veeleer aan de lidstaten van de VN (…), die onvoldoende bereidheid tonen zodanige hervormingen werkelijk tot stand te brengen», schrijft Baehr in een recent artikel in de Internationale Spectator. «In dat opzicht zijn de meeste, zo niet alle lidstaten van de VN, in de waarste zin van het woord ‹falende staten›», grapt hij met een verwijzing naar een term die normaal gesproken voor landen als Somalië en Liberia gereserveerd wordt.

Verheugd was Baehr niettemin toen begin juni bekend werd dat de Mexicaanse president Fox een werkgroep Friends of UN-reform bij elkaar heeft gebracht om juist met een aantal zittende regeringsleiders naar de hervormingen te kijken. Ook de Nederlandse premier Balkenende is door Fox uitgenodigd om over de toekomst van de VN mee te praten. Hij liet zijn voorlichters direct pers berichten verspreiden om de «MP» aan de vooravond van het Nederlands EU-voorzitterschap als wereldleider te afficheren. «Je kunt je serieus afvragen of de organisaties van de Verenigde Naties in de huidige vorm geschikt zijn om de problemen van vandaag zoals armoede en terrorismebestrijding, mensenrechten en milieuproblemen, op de meest effectieve wijze aan te pakken», aldus Balken ende in het ronkende persbericht. Twee maanden later weet het ministerie van Algemene Zaken nog altijd niet meer dan dat de premier door Fox gevraagd is. Er zijn nog geen bijeenkomsten geweest en er zijn nog geen bijeenkomsten gepland, meldt voor lichter Chris Breedveld desgevraagd.

Tegenwoordig mag het kabinet dan geëngageerd zijn, op de Nederlandse permanente vertegenwoordiging bij het hoofdkwartier van de Verenigde Naties in New York is het dossier «hervorming VN» de laatste jaren meestal door een stagiair behandeld, verzekeren ingewijden. «Om heel eerlijk te zijn», zegt ook voormalig ambassadeur Biegman, «heb ik in dit hele onderwerp nooit enige tijd gestoken. Ik was ervan overtuigd dat het niets zou opleveren.» Van 1992 tot 1997 was Biegman permanent vertegenwoordiger van Nederland bij de VN. «Het hele systeem is problematisch», zegt hij. «Ook als je ooit een nieuwe club permanente leden zou krijgen, dan houd je het probleem van de vetorechten. Wil je tot overeenstemming komen, dan zou je eigenlijk naar een gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten: vier van de vijf permanente leden overstemmen nummer vijf. Maar dat zullen de Amerikanen nooit accepteren.»

Twee keer dacht Clingendael-onderzoeker Dick Leurdijk dat het mogelijk was de Veiligheidsraad te hervormen. De eerste keer was in 1991, toen er een einde kwam aan de Sovjet-Unie. «Maar wat gebeurde er? De Veiligheidsraad kreeg een brief van een zekere Boris Jeltsin waarin hij de wereld domweg informeerde dat de zetel van de voormalige Sovjet-Unie voortaan bezet zou worden door de Russische Federatie. Einde discussie, er is niet eens een debat over geweest.» Het tweede moment was tijdens de Amerikaanse verkiezingscampagne in 1993. «Bill Clinton zei dat hij de Veiligheidsraad wilde uitbreiden met Duitsland en Japan. Dat was een kans, alhoewel de vraag natuurlijk rees waarom hij nu juist deze twee landen had verkozen: het westerse karakter van de Raad zou hiermee alleen maar worden vergroot.» Clinton is acht jaar president geweest en de discussie heeft tot niets geleid. Leurdijk: «Het is een van de grootste politieke taboes op het wereldtoneel. Wat dat betreft ben ik niet optimistisch.»

Terug naar Soedan. Met het aannemen van een resolutie in de Veiligheidsraad is de discussie over dit land in de Verenigde Naties nog allerminst voorbij. Dezer dagen bezoekt de militair adviseur van Kofi Annan, de Nederlandse majoor-generaal Patrick Cammaert, Darfur om de mogelijkheden te verkennen voor het zenden van vredestroepen onder VN-vlag. Als het VN-gezant Pronk lukt de Soedanese regering tot inkeer te brengen en de Arabische milities ontwapend worden, dan bestaat de kans dat de Veiligheidsraad besluit om in aanvulling op de vredestroepen van de Afrikaanse Unie blauwhelmen onder VN-vlag te sturen.

Maar als dit gebeurt, waar moeten die troepen dan vandaan komen? Zie hier het volgende probleem waar de VN mee kampen. De goed geëquipeerde westerse landen zijn sinds de debacles begin jaren negentig in Somalië, Rwanda en Bosnië nog nauwelijks bereid gebleken troepen te leveren met een beperkt mandaat voor riskante missies in onbekende gebieden, en zeker niet in Afrika. In 2001 heeft Kofi Annan hemel en aarde bewogen om aan de vraag van de Veiligheidsraad te voldoen om vierduizend extra manschappen naar Sierra Leone te sturen. Tevergeefs. Het bleef bij een handjevol Jordaanse, Indiase en Britse soldaten. «Dit roept een zeer ernstige vraag op waar we allemaal over moeten nadenken», zei Annan indertijd. «Kan de raad doorgaan met resoluties aan te nemen waarin wij verplicht worden troepen te zenden als de Veiligheidsraadleden zelf niets doen, in het bijzonder die van belangrijke landen met grote legers?»

Er is ongetwijfeld hard nagedacht, maar Kofi Annan moet nog altijd bedelen om troepen. De VN beschikken niet over een eigen humanitaire interventiemacht, zoals de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Van Mierlo tijdens het VN-ambassadeurschap van Biegman ooit voorstelde. «We hebben geprobeerd één bescheiden brigade bij elkaar te krijgen waarover de VN op korte termijn zouden kunnen beschikken. Daarover kwam de hele hemel naar beneden», herinnert Biegman zich. «Wat dat betreft zijn de VN nog erger dan de Navo: de secretaris-generaal moet iedere keer met de pet rond. Navo-landen hebben nog wat verdrags verplichtingen, bij de VN is alles volstrekt vrijblijvend.» Leurdijk: «Een VN-leger is out of the question. Het zijn de lidstaten die aan de VN personeel, operationeel en financieel ruimte moeten geven om op te treden. Een peacekeeping-operatie is een heel bescheiden, bijna symbolisch middel. Het is geen volwaardige militaire operatie. Het is dus niet zo vreemd dat de Amerikanen, met het sterkste leger ter wereld, geen behoefte hebben onder VN-bevel te dienen. Het is een enorme miskenning van de politieke realiteit en de Amerikaanse gevoeligheden om te denken dat de missie in Irak door de VN overgenomen had kunnen worden.»

Je moet, al met al, op politiek gebied niet veel van de VN verwachten, zegt Biegman. «Gechargeerd: het is niks en het wordt niks.» Maar, benadrukt hij: dat is geen reden om de VN als geheel af te schrijven. «Er is een aantal terreinen waarop ze uniek werk doen dat niemand anders van ze kan overnemen. Dus helemaal niks is het ook weer niet. Driekwart van de VN is niet politiek en een deel daarvan werkt heel goed. Bij het bevolkingsprobleem, de mensenrechten of het milieu spelen de VN een centrale rol als denktank en als forum. Internationaal kan men het daar heel aardig eens worden. Het politieke gedeelte blijft gewoon modderen. En dat zuigt helaas alle aandacht op. Als het in de Veiligheidsraad misgaat, dan komt dat in het nieuws. Maar je moet daar gewoon niet te veel van verwachten. Je zou die raad veel minder serieus moeten nemen: het is geen wereldregering en dat zal het ook nooit worden.»

De VN kampen, zwak uitgedrukt, op z’n minst met een imagoprobleem. Europa hekelt de dominantie van de Verenigde Staten, de Amerikaanse regering vindt de VN te traag, besluiteloos en achterhaald, en in landen waar de VN via vredesmissies zichtbaar in beeld is, wordt maar zelden positief over de machteloze blauwhelmen gesproken. In Rwanda noch Bosnië konden de blauw helmen de lokale bevolking beschermen. En onlangs ging het weer mis in Oost-Congo. Na de val van Bukavu gingen honderden inwoners van het stadje de straat op om te demonstreren tegen de Monuc-missie van de VN die er niet in was geslaagd te voorkomen dat de stad weer in handen van de rebellen zou vallen. Leurdijk: «Mensen moeten van blauwhelmen ook geen wonderen verwachten.»

Aan de andere kant van de wereld wordt de VN juist weer iets te veel (militaire) slagkracht toebedeeld. In het nieuwste deel van de populaire Amerikaanse boekenserie Left Behind (in Nederland door Kok te Kampen vertaald als De laatste bazuin) van de fundamentalistische dominee Tim Lahaye blijkt de secretaris-generaal van de VN de antichrist die, collaborerend met de Europeanen, bezig is Amerika in te nemen. Lahaye («Ik bestrijd de VN al vijftig jaar») speelt in op in sommige kringen bestaande reële angsten: begin jaren negentig deed het gerucht de ronde dat de VN ’s nachts zwarte (!) helikopters over Amerika liet vliegen om de totale machtsovername voor te bereiden. Amerika-deskundige Maarten van Rossem van de Universiteit Utrecht meldt in dezelfde categorie dat sommige Amerikanen zich niet onder narcose laten behandelen in het ziekenhuis omdat ze ervan overtuigd zijn dat ze dan een biochip van de VN krijgen geïmplanteerd. «Amerikanen zijn de sterksten ter wereld maar worden geteisterd door onbegrijpelijke angsten», aldus Van Rossem. «De rechtse politiek maakt hiervan volop gebruik.»

Neoconservatieve denkers als Richard Perle en Samuel Huntington zetten in de VS op dit moment de toon voor het debat over multilateralisme. Perle vindt dat het land de VN moet verlaten als de hervormingen van Kofi Annan nog lang op zich laten wachten. Huntington hekelt in zijn laatste boek over de Amerikaanse identiteit (Wie zijn wij?, Ambo 2004) het door «moralisten», waaronder Annan en de vorige Amerikaanse regering, aangehangen «internationaal gewoonterecht». «De transnationale burgers onder de intellectuele en politieke elites van Amerika in de jaren negentig vonden nationalisme slecht, nationale identiteit verdacht, nationale belangen onrechtmatig en patriottisme achterhaald», analyseert Huntington de regering-Clinton. Om op een nieuwe regel te vervolgen: «Maar voor het Amerikaanse publiek was dit geenszins het geval.»

Dat valt te betwijfelen. Representatieve steekproeven van bladen als Foreign Affairs melden doorgaans dat nog altijd de meerderheid van de Amerikanen een voorkeur heeft voor multilateralisme, vóór samenwerking in VN-verband. Maarten van Rossem: «Amerika heeft een nogal wonderlijk ambigue relatie tot de VN. Ze hebben zelf de Volkerenbond gecreëerd, maar werden er uiteindelijk geen lid van. De eigen creatie botste met diepgeworteld isolationisme. Het idee om een deel van de soevereiniteit van de VS weg te geven, is door de Senaat altijd weggestemd. Daarna heeft Roosevelt zich sterk gemaakt voor de VN, waarbinnen de VS tot diep in de jaren vijftig altijd hun zin kregen. Het was een nuttige applausmachine voor buitenlandse politiek. Totdat de Derde Wereld lid werd en permanent moties tegen de VS ging aannemen.»

«Het grootste probleem ligt niet zozeer bij de VN, maar bij de VS», concludeert Baehr met aarzeling in zijn stem. De Amerikanen bedienen zich van «multilateralisme à la carte». Baehr: «Ze maken alleen nog gebruik van de VN als het hun goed uitkomt.» Bijvoorbeeld bij Irak. Een resolutie van wat volgens president Bush een «irrelevante discussieclub» leek te worden, was niet nodig. Een «preventieve aanval» kon volgens hem uitgelegd worden als een daad van «zelfverdediging», zoals toegestaan volgens artikel 51 van het VN-handvest. Totdat de situatie niet meer te houden was. «Ze hadden politieke steun nodig, al was het maar psychologisch. Precies zoals het ze uitkomt. Overigens niets ten nadele van de Amerikanen», vervolgt Baehr: «Enigerlei ander groot land zou het net zo doen.»

Maar het zijn wel de Amerikanen waar de VN het nu mee moeten doen. Secretaris-generaal Kofi Annan heeft zijn benoeming aan die Amerikanen te danken. Een tweede termijn voor de idealistische Boutros Boutros-Ghali werd door de regering-Clinton geblokkeerd ten gunste van de meer ingetogen «realist» Annan. «Boo-Boo-Ghali» was voor het (in meerderheid Republikeinse) Congres het symbool geworden van de lamlendige Verenigde Naties die, volgens de Amerikanen, veel wilden maar weinig bereikten en, niet onbelangrijk, met een boekhoudkundige puinhoop kampten. Zolang Boutros-Ghali het hoofdkwartier aan de East River bestierde, zouden de achterstallige betalingen van de grootste financier van de VN — de Amerikaanse contributie beslaat een kwart van het budget — niet worden ingelost. Het was aan Kofi Annan, die als onder-secretaris-generaal voor vredesmissies op miraculeuze wijze de falende VN-operaties in Somalië, Rwanda en Bosnië had overleefd, om de organisatie weer op de rails te krijgen en, grondiger dan zijn voorgangers, te hervormen. «Kofi Annan begrijpt de Amerikanen beter dan al zijn voorgangers», zegt Baehr. En Biegman, die hem tussen 1992 en 1997 van nabij heeft meegemaakt, noemt hem «een van de meest realistische persoonlijkheden op deze wereld, belast met een van de moeilijkste banen die er bestaan».

In zijn toespraak voor de laatste opening van de Algemene Vergadering heeft Annan, aan het eind van het voor de VN rampzalig verlopen jaar 2003, een poging gedaan begrip te kweken voor de situatie waarin de Amerikanen zich na de aanslagen van 11 september 2001 bevinden. Curieus genoeg werd zijn toespraak in Europa uitgelegd als «zware kritiek» (Robert van der Roer in NRC Handelsblad) op de Brits-Amerikaanse aanval op Irak. Maar, zegt Annan, je kunt er niet mee volstaan dit unilateralisme te kapittelen. Hij vroeg de afgevaardigden zich te verdiepen in de motieven áchter het unilaterale optreden: «Sommige staten voelen zich uitzonderlijk kwetsbaar», zei Annan.

Zijn opdracht aan het High Level Panel betrof niet alleen herziening van de samenstelling van de Veiligheidsraad en andere institutionele instellingen van de VN. Hij vroeg het Panel ook te onderzoeken of de fundamenten van het VN-systeem, gebaseerd op de negentiende-eeuwse soevereiniteit van natiestaten, in een geglobaliseerde wereld met grensoverschrijdend terrorisme en massavernietigingswapens nog wel functioneel zijn. Volgens Annan staan de VN — «Excellencies, you are the United Nations» — op een «kruispunt van wegen». Annan: «We moeten nu besluiten of het mogelijk is door te gaan op de [in 1945] overeengekomen basis of dat radicale veranderingen noodzakelijk zijn.» Annan zoekt naar effectieve oplossingen om in de huidige veiligheidscontext eigengereid optreden uit zelfdefensie te legitimeren. «Een duidelijke handreiking aan de Amerikanen», meent Leurdijk. «Annan legt de vinger aan het multilaterale systeem zoals we dat na de Tweede Wereldoorlog hebben ontwikkeld. Hij stelt ten principale de vraag hoe we dat soort ervaringen met Irak kunnen voorkomen. Als zich meer van dat soort situaties met bijvoorbeeld pre-emptieve actie gaan voordoen, en daar gaat Annan vanuit, wil hij weten wat dat voor de Veiligheidsraad betekent.»

Annan had het High Level Panel gevraagd nog voor de Algemene Vergadering van komende maand te rapporteren. Maar inmiddels is dat uitgesteld tot later dit jaar. Naar verwachting zal pas in 2005 over de adviezen in de Algemene Vergadering gesproken worden. En dat is heel goed, vindt oud-ambassadeur Biegman. Maar dat betekent niet dat er ook daadwerkelijk iets verandert. Biegman: «Die soevereiniteit is eigenlijk een nogal achterhaald begrip, het is goed om daarover na te denken. Maar onderschat nooit de traagheid en de stroperigheid van dat gezelschap van 191 leden. Dat is gigantisch. En er zijn altijd een paar zeikerds die helemaal niets willen. Meer dan een paar. Voordat je die allemaal in beweging hebt, zijn we vele jaren verder.»

© Peter Vermaas / De Groene Amsterdammer

Advertisements

About this entry