Van projectsteun naar begrotingssteun en terug? (Vice Versa, 2005-05)

Steeds meer bestedingen aan internationale samenwerking worden via begrotingssteun aan ‘partnerlanden’ verstrekt. Is dat effectief? En loop je als donor niet het risico betrokken te worden bij dubieuze politieke praktijken? Over een stille revolutie in donorland en ervaringen in Uganda.

Tekst: Peter Vermaas

De Ugandese hoofdstad Kampala, deze zomer. Een uitzinnige menigte is bijeen op het centraal gelegen Plein van de Constitutie. Enkele duizenden mensen zwaaien met groenwitte vlaggetjes, scanderen politieke leuzen en heffen liederen aan. De Democratische Partij (DP) viert haar wedergeboorte. Bijna twintig jaar lang bestond de partij de facto alleen in het geniep. Formeel waren politieke bewegingen sinds de machtsovername van president Museveni in 1986 weliswaar niet verboden, maar ze mochten geen bijeenkomsten organiseren en campagne voeren, laat staan kandidaten afvaardigen voor nationale of lokale verkiezingen. Dat is nu voorbij. De oude politieke partijen van het land en enkele nieuwe partijen hebben zich officieel geregistreerd. Ze maken van de herwonnen vrijheid gebruik door in de grote steden partijkantoren te openen en openlijk ‘rallies’ te organiseren.

Zo ook vandaag, een week voor het referendum waarin de bevolking de kans krijgt de keuze van president en parlement te bevestigen om terug te keren naar een politiek meerpartijenstelsel. Een hoogbejaarde partijbons beklimt het spreekgestoelte en zweept de schare aanhangers verder op: ‘Museveni, je tijd is voorbij!’ Maar vooralsnog lijkt president Museveni gelijk te krijgen met zijn stelling dat politieke partijen meestal voor verdeeldheid zorgen. Aanhangers van de ene factie van de partij raken slaags met de andere factie. Terwijl bebaarde grijsaards op het podium hun idealen door de microfoon schellen, ranselen jongeren net even achter het podium elkaar af met houten knuppels. Opvallend: de nationale politie en het Ugandese Rode Kruis zijn in geen velden of wegen te bekennen.

Zo vreemd is dat niet, meent partijleider dr. Paul Ssemogerere. ‘Onze regering kijkt alleen om naar mensen die de president steunen. Als de president een rally organiseert, dan is het halve leger aanwezig om hem en zijn aanhangers te beschermen.’ In de rustige woonkamer van zijn villa op een van de heuvels van de hoofdstad kijkt de voormalige minister van Buitenlandse Zaken terug op de partijbijeenkomst. Hij vindt het prachtig dat het politieke partijen weer wordt toegestaan activiteiten te ontplooien, maar het Westen moet niet denken dat dit een idee van president Museveni zelf was. ‘Persoonlijk duldt Museveni geen enkele tegenspraak. Afgezien van de pressie van oppositiebewegingen hier in Uganda, zijn voor hem de eisen van de donorlanden doorslaggevend geweest. Die zagen dat het regime was afgegleden naar een eenpartijstaat, waarin vrijwel alle politieke en economische macht rondom de president is geconcentreerd.’

Toen in 1994 uitgebreid geconfereerd werd over een nieuwe grondwet voor het land, stond Ssemogerere, toen nog minister, lijnrecht tegenover de president. ‘Hij wilde per se een staat zonder politieke partijen en hij wist dat aan de donoren te verkopen als een Afrikaans model van democratie. Tijdens de onderhandelingen voor onze grondwet is de basis gelegd voor zijn huidige macht.’ Erg veel fiducie heeft Ssemogerere niet in de toekomst. ‘Inmiddels heeft de beweging van Museveni zo’n enorme voorsprong op de andere partijen, dat het hoegenaamd onmogelijk is in de macht te delen.’ Volgend jaar zijn er in Uganda verkiezingen. Het door Museveni gedomineerde parlement heeft de grondwet aangepast om een derde officiële termijn mogelijk te maken voor de nu bijna twintig jaar regerende president.

Economische groei

Uganda is al met al geen toonbeeld van democratie. Maar voor de donoren was het land in de afgelopen jaren een ‘baken van hoop in Afrika’ (Madeleine Albright), en president Museveni werd evenals zijn collega’s in Eritrea, Ethiopië en Rwanda een ‘nieuw type Afrikaans leider’ genoemd. Waarom? Er was bij de Ugandese regering serieuze bereidheid om beleidsplannen te schrijven voor armoedevermindering en aanpassing van de economie aan de wereldstandaards door de verkoop van staatsbedrijven en het openstellen van de markt. Maar democratie? Nee, dat niet. Ssemogerere: ‘Alleen de Amerikaanse en de Britse ambassadeur waren kritisch toen Museveni indertijd hamerde op een stelsel zonder politieke partijen. Ik snap niet waarom de andere donoren dat niet inzagen. Ik verwijt de donoren dat ze te veel hebben gekeken naar de groeipercentages van onze economie en te weinig naar wat er aan de oppervlakte gebeurde.’

Want groeien doet de Ugandese economie. Sinds 1990 gemiddeld met zo’n zes procent per jaar – ondanks de lage koffieprijs en recente slechte oogsten. Voor de Bretton Woods-instituties was Uganda proeftuin voor alle mogelijke nieuwe initiatieven die tot armoedevermindering zouden moeten leiden. In samenwerking met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank publiceerde het land in 1997 de eerste versie van het Poverty Eradication Action Plan (PEAP, het Ugandese Poverty Reduction Strategy Paper), waarin verslag wordt gedaan van de macro-economische staat van het land en de plannen om structurele hervormingen door te voeren teneinde de armoede te verminderen. ‘Washington’ was vol lof over het plan. Iedere drie jaar werd keurig een nieuw PEAP gepubliceerd en steeds weer waren de vooruitzichten lovend. Over democratie werd niet gesproken, want daar gaat het IMF niet over. Na zes jaar sterk macro-economisch beleid profiteerde Uganda in 1998 als eerste land van (650 miljoen dollar) schuldverlichting in het kader van het Highly Indebted Poor Countries Initiative. Museveni bleek een betrouwbare partner, aan wie de groeiende tendens naar ‘ownership’ toevertrouwd kon worden.

Dat drong ook in Nederland door. Toen Eveline Herfkens in 1998 haar partijgenoot Jan Pronk opvolgde als minister voor Ontwikkelingssamenwerking, werd Uganda, meer nog dan daarvoor, het paradepaardje van het ontwikkelingsbeleid. Uganda voldeed aan de eisen van goed bestuur en goed beleid, en kwam zonder al te veel discussie terecht op de sterk verkorte lijst van landen waarmee Nederland een structurele bilaterale ontwikkelingsrelatie wilde aangaan. De inspanningen van de Ugandese regering en de wijze waarop Museveni cum suis lieten blijken armoedebestrijding serieus te nemen, waren voor Herfkens aanleiding om hier, als een van de eerste landen van de geconcentreerde lijst, met sectorale programmasteun te beginnen.

Eén bankrekeningnummer

Een aanzienlijk deel van het Nederlandse geld werd niet meer geïnvesteerd in projecten, maar ging rechtstreeks naar het Ugandese ministerie van Financiën. Onderwijs was weliswaar een van de sectoren waar Nederland bijzondere belangstelling voor had en graag vooruitgang op wilde noteren, maar de Ugandese regering heeft maar één bankrekeningnummer: al het geld kwam binnen bij Financiën. De scheidslijn tussen sectorale begrotingssteun (vanuit een ‘basket’) en algemene begrotingssteun op basis van ‘partnerschap’ is, althans in Uganda, dus tamelijk dun. In 2004, onder minister Van Ardenne, kwam tachtig procent van de Nederlandse hulp aan Uganda in de vorm van algemene begrotingssteun – een bedrag van 21,8 miljoen euro. Het geld wordt vrijgegeven na ‘voldoende vooruitgang’ op het gebied van goed bestuur, onderwijs en justitie, meldt de website van de Nederlandse ambassade in Kampala.

Het beleid van de Nederlandse regering maakte onder Herfkens ‘een draai van 180 graden’, zegt hoogleraar ontwikkelingseconomie Jan Willem Gunning van de Vrije Universiteit in Amsterdam. De projectsteun aan vele tientallen landen werd grotendeels vervangen door programmasteun aan een beperkter aantal landen. Begrotingssteun maakte deel uit van dit nieuwe recept, zonder dat empirisch bewijs beschikbaar was waaruit bleek dat dit middel een effectieve bijdrage aan armoedevermindering kon leveren. Gunning: ‘Voorop stond dat bijna iedereen van die projecten af wilde. Het idee was dat je jezelf voor de gek hield als je geld gaf aan een project waar de overheid misschien zelf iets aan zou hebben gedaan. Die middelen schoven dan gewoon door naar een andere post. Dan steunde je dus iets anders dan je zou willen.’ In economisch Bargoens: ‘fungibility’ (letterlijk: verwisselbaarheid). Gunning: ‘Je kunt geweldig poetsen aan een project en daar een Nederlands vlaggetje op zetten, maar eigenlijk financier je misschien iets heel anders. In de wetenschappelijke literatuur werd daar al jaren over geschreven en op een gegeven moment is het overgenomen door beleidsmakers.’

Weggegooid geld

Een ‘kritiek moment’ in de grote omwenteling was de publicatie van het rapport ‘Assessing Aid’ (1998) van David Dollar en Lant Pritchett van de Development Research Group (beter bekend als het ‘Dollar-rapport’). In opdracht van de Wereldbank onderzochten beide auteurs wat zo’n vijftig jaar ontwikkelingshulp precies had opgeleverd. Soms was het ‘een spectaculair succes’, schrijven ze. In de jaren zestig gold dat voor Botswana en Zuid-Korea, in de jaren zeventig leek het met Indonesië de goede kant op te gaan, in de jaren tachtig waren Bolivia en Ghana succesverhalen en voor de jaren negentig worden Uganda en Vietnam genoemd. Allemaal landen die in korte tijd vanuit een diepe crisis snel vooruitgang boekten. De minder succesvolle voorbeelden – in sommige gevallen zelfs totale mislukkingen – zijn bekender. Zaïre bijvoorbeeld, dat vooral van de Amerikanen miljarden dollars ontving, maar waar nergens anders dan op de Zwitserse bankrekening van dictator Mobuto Sese Seko enige vooruitgang te bespeuren viel. Dat is natuurlijk een extreem voorbeeld. Maar, schrijven de onderzoekers, ook de twee miljard dollar die de ‘internationale gemeenschap’ investeerde in het wegennet van een iets minder grote boevenstaat als Tanzania is goeddeels weggegooid geld geweest.

Natuurlijk werd in die tijd formeel betoogd dat hulp moest bijdragen aan vermindering van de armoede. Maar voorop stond het kopen van strategische belangen. Voormalige koloniën hebben van bilaterale hulp altijd meer geprofiteerd dan landen die nooit een kolonie zijn geweest. En hoewel met een voorbeeld als Zaïre iedereen op zijn klompen kan aanvoelen dat een financiële bijdrage beter besteed is als een land goed wordt bestuurd, ging er meer geld naar niet-democratische ex-koloniën, dan naar democratische landen zonder zo’n verleden. Ook open economieën, waarvan we nu denken dat die beter in staat zijn complementaire investeringen aan te trekken, profiteerden niet meer dan landen met een volkomen gesloten economie.

Dat nu zou anno 1998 verleden tijd moeten zijn, betogen de auteurs. De Koude Oorlog is ten einde, waardoor het geld van de grootste donoren niet meer automatisch bedoeld is om op korte termijn invloedssfeer te kopen, maar een bijdrage zou moeten leveren aan armoedebestrijding. In het ‘nieuwe denken’ staat volgens Dollar en Pritchett het idee centraal dat financiële hulp beter werkt in een omgeving van goed bestuur, en dat het beleid en de economische instituties in de Derde Wereld verbeterd moeten worden om een rol te kunnen spelen in armoedevermindering. Alle reden ‘om optimistisch te zijn over een meer effectieve toekenning van hulp’, schrijven ze.

Donoren moeten erkennen dat hulp altijd de gehele publieke sector van het ontvangende land ondersteunt – of de bedragen nu worden geoormerkt of niet. Voor projectsteun geldt: ‘What you see is not what you get.’ Besef je dat ‘fungibility’ bestaat, schrijven Dollar en Pritchett, dan kun je maar tot één conclusie komen: in landen met goed bestuur heeft het zin om (algemene) begrotingssteun te geven. Daarmee bouw je capaciteit op bij de instituties van het ontvangende land én stel je dat land in staat om op meer efficiëntie wijze de hulp tegenover gezamenlijk optrekkende donoren te verantwoorden. Coördinatie tussen die donoren is bij begrotingssteun dus van wezenlijk belang. Maar, stelt het rapport, steun aan nationale begrotingen vergroot de kans dat geld daadwerkelijk gebruikt wordt voor armoedebestrijding zoals overeengekomen in het Poverty Reduction Strategy Paper.

Dat laat onverlet dat de uitvinding van Herfkens en de omwenteling van projectsteun via sectorsteun naar uiteindelijk algemene begrotingssteun is gebaseerd op wankele bewijsvoering, vindt Jan Willem Gunning. ‘Het heeft me verbaasd dat het allemaal zo snel is gegaan. Projectsteun werkte niet, maar het was niet zo dat er een pak empirisch materiaal op tafel lag waaruit bleek dat programmahulp wél werkte. Het is gewoon geprobeerd.’ Terwijl in Nederland de bilaterale begrotingssteun opliep tot een kleine 150 miljoen euro (2005) en in het Verenigd Koninkrijk inmiddels twintig procent van het totale hulpbudget voor algemene begrotingssteun wordt vrijgemaakt, is een klassieke donor als Denemarken nog vooral met projecten in de weer. Gunning: ‘De Denen hebben het kritische verhaal over projecthulp niet aanvaard en zijn nooit zover meegegaan in programmahulp als de anderen. Ze hebben van begin af aan gezegd: wij willen liever de vinger aan de knop houden. Ze durfden het domweg niet aan. Projecten zijn veel concreter: je kunt ernaar kijken. Een schooltje met een Nederlandse vlag is makkelijker te behappen dan abstracte begrotingssteun.’

Terugkijkend vindt ook Kamerlid Diederik Samsom, net als Herfkens lid van de Partij van de Arbeid, de consensus van 1999 om het allemaal anders aan te pakken ‘griezelig groot’. Samsom: ‘Doordat het vooral ontwikkelingswerkers in het veld waren die kritiek hadden, werd het niet zo serieus genomen. Hun expertise werd bekritiseerd en was in de nieuwe aanpak niet eens meer nodig. De kritiek waarmee zij kwamen, kon dus makkelijk van de hand worden gewezen met het idee dat de kalkoenen nu eenmaal niet over het kerstmenu dienen mee te praten. Misschien is het daardoor een beetje voorbij gewaaid.’ Op zich is Samsom het volkomen eens met de gevaren koers. ‘Maar ik ben bang dat we bij de overgang van projectsteun naar sectorhulp en vervolgens naar algemene begrotingssteun een paar dingen niet goed in het vizier hebben gehouden.’ Waar doelt hij precies op? ‘In de eerste plaats natuurlijk op de conditionaliteit. Bij een project hoef je geen voorwaarden te stellen, omdat je het zelf doet. Bij begrotingssteun wil je het allemaal ruimer vormgeven totdat je tot de conclusie komt dat er in sommige landen dingen gebeuren waar je niet gelukkig mee bent. Nu zitten we in een onvermijdelijke spagaat: welke voorwaarden verbind je aan hulp waaraan je eigenlijk geen voorwaarden wil verbinden?’

Verantwoordelijkheid

Inmiddels is het denken daarover serieus op gang gekomen. Vooral in het Verenigd Koninkrijk, waar premier Blair heeft aangegeven de door hem bepleite miljarden extra aan ontwikkelingshulp vooral via die route te willen uitgeven. Het Department for International Development (DFID) en de onderzoekers van het Overseas Development Institute (ODI) publiceren met de regelmaat van de klok rapporten over de voors en tegens van begrotingssteun in het algemeen, en de condities waaronder die steun gegeven zou moeten worden in het bijzonder. Ook de Wereldbank liet in september een nieuw, vuistdik rapport over conditionaliteit het licht zien.

‘Ownership’ is bij de Britten nog altijd een centraal motief: regeringen van ontvangende landen kunnen op korte termijn hun eigen (begrotings)beleid verbeteren en mede vanwege betere harmonisatie tussen donoren meer verantwoordelijkheid nemen voor armoedebestrijding. Op de middellange termijn – zo is de veronderstelling – leidt begrotingssteun dan ook tot minder armoede. En op de lange termijn zouden door de toegenomen capaciteit de staatsinstellingen van de ontvangende landen aanzienlijk versterkt moeten zijn. Om de Millenniumdoelstellingen van de Verenigde Naties te realiseren én de hulp effectiever te maken, is een toename van de begrotingssteun bijna onvermijdelijk, meent DFID in de uitgave ‘Poverty Reduction Budget Support’ (2004).

In een recenter werkstuk over conditionaliteit spoort Hilary Benn, de Britse minister voor Ontwikkelingssamenwerking, andere donoren aan om meer te focussen op de resultaten van het armoedebeleid en minder strak vast te houden aan specifieke beleidsvoorwaarden. Tussen gezamenlijk opererende donoren en ontvangende landen moeten minimale afspraken worden gemaakt om te bereiken dat de Millenniumdoelstellingen worden gehaald, mensenrechten ‘en andere internationale verplichtingen’ worden nageleefd, en het financieel management op orde is. De Britten willen van ‘conditionalities’ naar ‘benchmarks’, en bovenal veel meer hulp wegzetten via algemene begrotingssteun.

Fred van der Kraaij van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken werkt nauw samen met het Britse ODI bij het vinden van raamwerken om te kunnen evalueren of begrotingssteun een ‘relevant, efficiënt, effectief en duurzaam mechanisme voor armoedebestrijding’ is. De vraag is alleen hoe onderzocht wordt of de steun daadwerkelijk effectief is, zegt Gunning. ‘Nederland heeft weinig evaluaties gedaan waarmee je daadwerkelijk effectiviteit kunt vaststellen. Dan lees je: er zijn in land X zoveel duizend klaslokalen gebouwd en zoveel duizend onderwijzers aangetrokken. Prachtig natuurlijk. Maar de focus ligt daarmee niet op de uiteindelijke doelstellingen. Als ik Kamerlid zou zijn, dan zou ik willen weten of zonder die klaslokalen en onderwijzers minder kinderen hadden leren lezen en schrijven. Vaak gaat het in evaluaties om kortetermijnresultaten, terwijl de lange termijn veel weerbarstiger is. Goede methoden voor evaluatieonderzoek zijn gedefinieerd voor projecten: heel nauw omschreven activiteiten waarbij je het ene dorp bij wijze van spreken met het andere dorp kunt vergelijken. Evaluatie van programmasteun is veel moeilijker en daardoor vaak op processen gericht, terwijl je liever iets over de uitkomsten zou lezen.’

Terug naar Uganda. Want daar zijn voor bilaterale donoren gesprekken over de voorwaarden waaraan hulp verbonden moet worden geen academische exercities meer. Het Westen hield ondanks de Ugandese betrokkenheid bij de oorlog in Congo (vier miljoen doden), de onmacht van Museveni om iets aan het rebellenconflict in het noorden van zijn eigen land te doen (veertigduizend doden, anderhalf miljoen ontheemden) en de stagnerende democratisering, vertrouwen in het macro-economische beleid en de effectiviteit van de overheidsinstituties. Daarom is het aandeel van algemene begrotingssteun in de totale hulp aan Uganda opgelopen tot meer dan 53 procent (2004). Hiermee is het Westen medeplichtig aan het ‘misdadige Ugandese bewind’, vindt de gezaghebbende politiek commentator Andrew Mwenda.

Mwenda noemt begrotingssteun een ‘subsidie aan incompetente leiders’. In ieder ander land, zegt hij, bouwt een gekozen leider na de verkiezingen aan vertrouwen door met goed onderwijs, goede gezondheidszorg, nieuwe infrastructuur en schoon water te laten zien dat het belastinggeld goed wordt besteed. De ontwikkeling van het land geeft politieke legitimiteit aan de regering. ‘Maar de vooruitgang in deze sleutelsectoren is te danken aan de donoren die hun begrotingssteun afhankelijk hebben gemaakt van Museveni’s armoedebeleid. Niet Museveni levert, maar de donoren. De president weet in het Westen op de juiste knoppen te drukken, maar luistert niet naar de eigen bevolking. Dat hoeft ook niet, want hij weet dat ieder gat in de begroting door Uncle Sam wordt gedicht. Waarom zou je als Ugandees dan nog belasting betalen?’ Rijke en ‘well connected’ Ugandezen betalen volgens Mwenda geen belasting. ‘Onze regering haalt slechts 57 procent van het belastinggeld op. De overige 43 krijgt ze niet binnen, omdat de administratie niet deugt en bepaalde mensen zijn vrijgesteld. De donoren zouden hun bijdrage moeten beperken en Uganda de kans moeten geven het belastinggeld zelf op te halen.’

Zie Gariyo, directeur van het Uganda Debt Network, een niet-gouvernementele organisatie die pleit voor schuldverlichting en de nationale begroting scherp in de gaten houdt, is minder radicaal dan Mwenda. Maar ook hij is kritisch over begrotingssteun. Of eigenlijk over de donoren die te weinig condities formuleren of hun condities niet hard maken. ‘Dankzij algemene begrotingssteun heeft onze regering toegang gekregen tot enorme geldbedragen die het programma tegen armoede ten goede zouden moeten komen. Dat onze regering zelf kan bepalen waar het geld precies heen gaat, is natuurlijk een hele vooruitgang in vergelijking met vroeger. Toen donoren nog vooral sectorale steun gaven, kregen populaire sectoren als onderwijs veel te veel.’

Problematisch is echter de verantwoording, vindt Gariyo. ‘Succesvolle begrotingssteun is afhankelijk van openheid van de kant van de regering. En dat betrouwbare partnerschap ontbreekt. Donoren kunnen wel zeggen dat ze de hele begroting monitoren, maar toch slaagt onze regering er steeds weer in om een deel van die begroting geheim te houden. Uitgaven aan het leger of aan de staf van de president worden niet verantwoord. Het komt erop neer dat er prachtige verantwoordingen zijn van het deel van de begroting dat door het buitenland wordt opgehoest, maar dat de andere helft van de begroting dubieus is. Komt het geld op de juiste plaats? Ik zou het niet weten.’

Officieel wordt de hele begroting van Uganda door de donoren in de gaten gehouden. In 2004 werden de plannen van Museveni zelfs verworpen, omdat er te veel geld was gereserveerd voor defensie. Dit jaar is de begroting wel goedgekeurd, maar het bedrag dat is ingeruimd voor bureaucratie is explosief gestegen. Bijkans iedere maand neemt het aantal bestuurlijke districten in Uganda toe en in ieder district moet een ambtelijk apparaat worden opgezet. Ook is het kabinet van Museveni overdreven groot: het telt 68 ministers en 77 presidentiële adviseurs. In zijn verzet tegen de verkeerde besteding van donorgeld voelt Gariyo zich gesterkt door de laatste armoedecijfers. Liep het aantal mensen in Uganda dat van een dollar per dag moet rondkomen tot 2002 sterk terug, de laatste jaren (met toegenomen begrotingssteun) is het aantal armen weer groter geworden. Gariyo: ‘Zolang er economische groei is, is het Westen tevreden. Maar wie zegt dat macrogroei ook leidt tot minder armen? Je kunt er enorm mee manipuleren. De indicatoren van het IMF en de Wereldbank, die door alle donoren worden gebruikt, zijn niet toepasbaar op de situatie op het platteland. Een boertje in de provincie ziet dat hij armer is geworden en dat er in de kliniek geen medicijnen meer te krijgen zijn.’

Door de neiging van donoren om het beleid te harmoniseren en doordat de condities voor begrotingssteun meestal samenhangen met het Poverty Reduction Strategy Paper, hebben het IMF en de Wereldbank ook bij de bilaterale hulp een centrale positie gekregen. De organisaties zijn een soort ‘poortwachter’ voor de bilaterale hulp geworden, schrijven twee onderzoekers van Debt Relief International in het juist verschenen boek ‘Helping the Poor? The IMF and Low-Income Countries’ (Fondad 2005). Daardoor kon het gebeuren dat enkele jaren geleden een land als Zambia, waar de president de grondwet aanpaste en de corruptie de pan uitrees, tóch van enkele landen begrotingssteun ontving. Het probleem is dat IMF en de Wereldbank louter zijn gericht op macro-economische indicatoren, concludeert Gariyo.

Peter Allum, de vertegenwoordiger van het IMF in Uganda, doet geen moeite dat te verhullen. ‘Begrotingssteun valt of staat bij vertrouwen in de economische en politieke institutie van een land’, zegt hij in een hippe koffiebar in Kampala. ‘En wat dat betreft ben ik nog altijd overwegend positief. We willen toch niet terug naar projecten? Nog afgezien van de fragmentatie van al die honderden projecten en honderden consultants die de projecten weer moeten evalueren, is de kans dat je de economie van een land verstoort evident. Bovendien laat je zien geen vertrouwen in de leiders te hebben.’ Over het algemeen is begrotingssteun dus verstandiger dan projectsteun, vindt Allum. ‘Maar het hangt ervan af of het goed gaat. In Uganda zijn er nog steeds veel problemen die opgelost moeten worden. De corruptie neemt toe, het is lastig om hier zaken te doen als je niet bij de heersende elite hoort en bovenal is het een probleem dat de overheid nog niet veel belasting ophaalt. De regering slaagt er bovendien onvoldoende in de jaarlijkse begroting op de afgesproken wijze ten uitvoer te brengen.’

Over democratie maakt hij zich inderdaad minder druk. ‘Dat is een zaak van donoren, het IMF klaagt daar niet over. Wij kijken alleen naar macro-economisch management. En dat is – naar Afrikaanse maatstaven – in Uganda echt prima in orde. Alleen als de politieke corruptie nog verder uit de hand loopt, zullen wij aan de bel trekken. Uganda is echter nog lang niet op het punt waar Kenia een paar jaar geleden belandde.’ Hoe het komt dat, ondanks het toegenomen aandeel van begrotingssteun, het aantal mensen dat van één dollar per dag moet rondkomen sinds 2002 weer is gestegen, weet Allum niet. ‘Het is nog echt te vroeg om iets over de effectiviteit van begrotingssteun te zeggen. Maar we zijn bezig met onderzoek.’

Bij de bilaterale donoren begint het niettemin te kriebelen. Die hebben, zoals gebruikelijk in landen waaraan begrotingssteun wordt gegeven, een zogeheten ‘governance matrix’ opgezet. Op vier thema’s (democratisering, mensenrechten, financiële integriteit en nationale veiligheid) worden de verrichtingen van de Ugandese autoriteiten op de voet gevolgd. Maar sinds de matrix twee jaar geleden in gebruik werd genomen, slaat hij op vrijwel alle aan het Poverty Eradication Action Plan ontleende ‘benchmarks’ negatief uit. Voor de Britten, de Ieren en de Noren was dat eerder dit jaar reden om bescheiden bedragen te korten op de begrotingssteun. Van de Nederlandse ambassade werd een vergelijkbare stap verwacht, maar naar verluidt hield ‘Den Haag’ dit tegen. Vooral de Noorse vertegenwoordiging had liever een gezamenlijke vuist gemaakt om het streven naar een derde regeertermijn van president Museveni met de hand op de knip te veroordelen. ‘Maar de Nederlandse minister meende een doorslaggevende rol te kunnen spelen in het vredesproces in het noorden van Uganda en kocht zo een plaatsje bij Museveni aan tafel’, zegt een diplomaat in Kampala.

Het ministerie van Buitenlandse Zaken laat weten ‘voortdurend een vinger aan de pols’ te houden, maar lijkt de lezing van de Noren te bevestigen. ‘De ambassade volgt samen met andere donoren nauwgezet de ontwikkelingen op het gebied van goed bestuur in Uganda. Eind vorig jaar werd geconcludeerd, dat de bestuurssituatie verslechtert. De zorgen hierover zijn met de Ugandese autoriteiten besproken, waarbij erop is gewezen dat het uitblijven van verbeteringen gevolgen kan hebben voor het niveau van de begrotingssteun. Een aantal donoren besloot eerder dit jaar op basis van de verslechterde goed bestuurssituatie te korten op de begrotingssteun. Vanwege toezeggingen van de Ugandese autoriteiten op het gebied van het vredesproces in het noorden, heeft Nederland op dat moment niet gekort.’ Dit najaar zal Nederland de balans opmaken en bepalen of een korting op de begrotingssteun op zijn plaats is. De woordvoerder van Buitenlandse Zaken: ‘Met andere woorden: we gebruiken onze ontwikkelingsrelatie om een aantal veranderingen te realiseren die zowel voor de Ugandese bevolking belangrijk zijn als in de context van het Nederlandse beleid.’

Voor de Nederlandse niet-gouvernementele organisaties die samen met hun Ugandese partners zijn verenigd in het Uganda Platform, was de matrix niet genoeg. ‘De “benchmarks” die ingesteld zijn voor donorcoördinatie leiden niet tot gezamenlijke beslissingen’, zegt Karen Mol van Bureau Beleidsvorming Ontwikkelingssamenwerking (BBO), dat het secretariaat van het platform voert. De Nederlandse maatstaven om Uganda te beoordelen, waren volgens haar bij het vrijgeven van het geld ‘niet voldoende politiek’. Mol: ‘Nederland geeft de begrotingssteun vrij op basis van “reviews” op de sectoren onderwijs en justitie. Maar dat concentreert zich te sterk op technische zaken: als er bij wijze van spreken genoeg schooltjes zijn gebouwd, wordt het geld overgemaakt. Wij hebben er bij Buitenlandse Zaken op aangedrongen om besluiten over het vrijmaken van de begrotingssteun meer afhankelijk te maken van sleutelonderwerpen. Er moet vooruitgang worden geboekt in Noord-Uganda en er moet politieke vrijheid zijn.’ Mol kan zich voorstellen dat minister Van Ardenne ‘not amused’ was toen de Britten, de Ieren en de Noren onafhankelijk van het donoroverleg in Uganda in de hulp gingen snijden. ‘Maar donorlanden hebben altijd een eigen verantwoordelijkheid ten opzichte van hun parlementen. De “governance matrix” heeft kennelijk niet genoeg handvatten geboden om gezamenlijke stappen te nemen.’

Toch is dat wel de toekomst. Bij begrotingssteun hoort harmonisering van het donorbeleid. Dat blijkt uit alle (Britse) onderzoeksrapporten en uit de praktijk van alledag in landen die op deze wijze ontwikkelingsgeld ontvangen. Kamerlid Samsom: ‘Tot nu toe hebben we vooral gereageerd op landen waar het fout ging. Maar ik wil door met harmonisatie van de hulp. Begrotingssteun is de ultieme vorm van samenwerking. De vraag is alleen hoe je politieke ontsporingen zoals in Uganda voorkomt. Maar nogmaals: harmonisatie van de hulp is ons ideaal.’ Professor Gunning plaatst daar vraagtekens bij. ‘Donoren hoeven het toch niet altijd eens te zijn? Als je per se één lijn wilt trekken, waarom heb je dan allemaal verschillende organisaties? Dan kun je net zo goed de bilaterale hulp afschaffen.’

Maar de Britten willen door. DFID heeft laten weten een steeds groter deel van het hulpbudget in te ruimen voor algemene begrotingssteun om de doelstellingen van meer effectieve en efficiënte internationale hulp te bereiken. Met het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken wordt ondertussen intensief samengewerkt bij de evaluatie van de begrotingssteun tot nu toe. In haar nieuwste begroting belooft minister Van Ardenne in 2006 zo’n evaluatie aan te kunnen bieden. In diezelfde begroting schrijft Van Ardenne dat een van de ‘na te streven resultaten’ (bij armoedevermindering) een toename van de begrotingssteun is. Want: ‘In de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met alle partnerlanden vormen de sectorale benadering, het streven naar programmahulp (met name begrotingssteun) en de koppeling met de nationale armoedestrategieën centrale elementen.’ Tijdens haar toelichting op de begroting noemde Van Ardenne specifiek Uganda als een van de landen waar begrotingssteun ‘werkt’. Maar of ze de Britten volgt en vaker minder voorwaardelijke algemene begrotingssteun gaat verstrekken, wilde ze niet zeggen. Diederik Samsom hoopt derhalve dat er bij de parlementaire behandeling van de plannen voor het nieuwe jaar ‘eindelijk inhoudelijk over begrotingssteun gedebatteerd kan worden’.

Literatuur

David Dollar & Lant Pritchett, Assessing Aid; What works, What doesn’t, and why (New York, 1998)

Jan Joost Teunissen & Age Akkermans (eds.), Helping the Poor? The IMF and the Low-Income Countries (Den Haag, 2005)

Rapporten

‘Partnerships for Poverty Reduction: Rethinking Conditionality’, DFID, maart 2005

‘Evaluation of General Budget Support’, ODI, februari 2004

‘Conditionality in Development Assistance to Partner Governments’, DFID, augustus 2005

‘Review of World Bank Conditionality’, WB, september 2005

‘Poverty Reduction Budget Support’, DFID, mei 2004

‘EC budget support: thumbs up or down?’, ECDPM, discussion paper 63, 2005.

Advertisements

About this entry