Meten is zweten (onzeWereld mei 2006)

Minister Van Ardenne wil precies weten wat hulporganisaties de komende jaren van plan zijn en wat voor resultaat die inspanningen hebben. Maar niet alle effecten zijn in cijfers te vangen, stelt een adviescommissie onder leiding van Hans Dijkstal. Ontwikkelingswerk, vindt de oud-minister, is een zaak van lange adem.

door: Peter Vermaas

Bijna dagelijks maakt voormalig vice-premier Hans Dijkstal zijn opwachting in het Haagse perscentrum Nieuwspoort. De ene dag spreekt hij namens een groep ontevreden oud-politici over het polariserende kabinet-Balkenende, de andere dag presenteert de oud-VVD-minister van Binnenlandse Zaken een rapport van een van de vele adviescommissies waar hij deel van uitmaakt. Dijkstal is beroepsadviseur: hij is de pacificerende wijze man uit de dagen dat Nederland nog in rustig vaarwater verkeerde. Een genuanceerd poldermens.

Dus vroegen medefinancieringsorganisatie Icco, het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) en SNV Nederlandse Ontwikkelingsorganisatie Dijkstal om als relatieve buitenstaander zijn licht te werpen op de verantwoording van geld waar ontwikkelingsorganisaties door de overheid om worden gevraagd. In een interview had Dijkstal jaren geleden voor de vuist weg gezegd dat kunst ‘belangrijk’ is voor de samenleving. ‘Maar hoe kun je dat dan meten?’ vroeg de journalist vervolgens. ‘Dat moet je niet willen meten’, antwoordde Dijkstal. ‘Je mag kijken hoe ver je komt, maar of kunst voor de samenleving belangrijk is, moet je durven laten beantwoorden door deskundigen. En als die vinden dat kunst belangrijk is, dan mag je daar op afgaan.’

Nu is ontwikkelingssamenwerking iets heel anders dan het verlenen van subsidie aan De Nederlandse Opera of het Groninger Museum. Maar Icco, KIT en SNV hadden in Dijkstal hun man gevonden. Zelf was hij verantwoordelijk voor de rekrutering van de overige leden van de commissie. Hij belde de vertrokken D66-leider Thom de Graaf, de voormalig CEO Fokke van Duyne van Hoogovens, voorzitter Ed d’Hondt van de Vereniging van Nederlandse Universiteiten, en de Amsterdamse oud-VVD-wethouder Edgar Peer. Stuk voor stuk mensen zonder achtergrond in de ontwikkelingssamenwerking en daarom buitengewoon ‘onafhankelijk’, benadrukken de Icco, KIT en SNV. Dijkstal: ‘We hebben er wel iets mee, zonder dat we er deel van uitmaken.’

Na een literatuurstudie werden interviews gehouden en rondetafelgesprekken gevoerd met mensen uit de wereld van de ontwikkelingssamenwerking: wetenschappers, directeuren van hulporganisaties en beleidsmedewerkers van Buitenlandse Zaken. En om de aansluiting met de moderne tijd niet te missen, werd ook voormalig letteromdraaister en Yorin-omroepster Cindy Pielstroom, initiatiefnemer van lobbyclub Globalicious, aan tafel uitgenodigd.

Begin vorige maand presenteerden de heren hun rapport. Die timing was gewaagd. Want op 22 april moesten de honderden particuliere Nederlandse ontwikkelingsorganisaties die voor de periode 2007-2010 aanspraak willen maken op geld van de overheid, hun subsidieaanvraag inleveren. Voor het eerst werd daarbij gewerkt met het nieuwe Medefinancieringsstelsel van minister Van Ardenne. Daarin wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen brede medefinancieringsorganisaties (zoals Icco en Novib) en hulpclubs als War Child, die zich op één onderwerp richten. Iedere organisatie moet in het nieuwe stelsel een kwart van haar inkomsten uit eigen fondsenwerving halen, wat volgens sommige mensen zal leiden tot heviger concurrentie en meer pr-kosten.

En, belangrijk: gedetailleerder dan ooit moesten de organisaties op een schier oneindige vragenlijst aangeven wat ze van plan zijn in de komende jaren te gaan doen en waar die activiteiten toe moeten leiden. Terwijl in andere gremia van het rijksbeleid de afrekencultuur al een paar jaar gemeengoed is, moest nu ook de sector ontwikkelingssamenwerking eraan geloven. Maandenlang hebben de organisaties zitten zweten om hun aanvraag op tijd en zo eerlijk als mogelijk ingevuld te krijgen. Sommige ontwikkelingsorganisaties huurden daarvoor zelfs de hulp van duurbetaalde consultants in.

Verwarring

Dijkstal zorgt voor verwarring. Hij draait de klok terug en neemt, in de woorden van SNV-directeur Dirk Elsen, afstand van de ‘zoektocht naar de heilige graal’: het tot in detail speuren naar meetbare resultaten. Elsen, en de andere opdrachtgevers, noemen het rapport ‘verrassend’ en ‘verfrissend’.

De commissie vindt dat ‘met het oog op subsidietoewijzing en verantwoording te veel waarde wordt gehecht aan resultaatmeting en de daaruit voortvloeiende beoordeling van de effectiviteit van organisaties’. Het is ‘relatief eenvoudig’ om het concrete resultaat van je inspanningen te laten zien, meent de commissie. Maar laten zien wat je daadwerkelijk wilt bereiken is een stuk moeilijker. Je kunt bij ontwikkelingswerk immers moeilijk zien welke bijdrage een specifieke activiteit heeft geleverd in een omgeving waarin verschillende factoren een rol spelen. Bovendien is het, nog afgezien van de betrouwbaarheid van vaak door partnerorganisaties in de Derde Wereld aangeleverd cijfermateriaal, lastig om ongelijksoortige resultaten van verschillende activiteiten bij elkaar op te tellen. Daarnaast is ontwikkelingswerk, zegt Dijkstal, een zaak van lange adem: het is moeilijk op de korte termijn resultaten in cijfers te vatten.

Het is goed om publiek geld netjes te verantwoorden, vindt Dijkstal. Maar als het ‘doorslaat in een systeem dat erg bureaucratisch wordt en waarin je denkt dat je tot in het kleinste detail ingewikkelde processen kunt uitdrukken in getallen’, dan moet je daarvan terugkomen, zei hij bij de presentatie van zijn rapport. Effectiviteit meten is prima, ‘maar je moet oppassen dat je dat niet doet met meetinstrumentarium dat niet geschikt is of onvoldoende ontwikkeld is, en in ieder geval verkeerd materiaal oplevert.’ Het is een ‘illusie’ dat het gevraagde cijfermateriaal ‘de werkelijkheid benadert’.

Dijkstal cum suis vindt het tijd voor een heel andere aanpak. ‘Het is wenselijk (terug) te keren naar een situatie waarin de overheid durft te sturen op vertrouwen in de professionaliteit van organisaties’, meldt het rapport. Kortom: verstrek subsidie aan ontwikkelingsorganisaties die intern hun zaakjes op orde hebben, die een goede bedrijfsvoering hebben, hun club managen in overeenstemming met de Code Goed Bestuur voor Goede Doelen, en die ‘ordentelijke en transparante’ verslaglegging en accountantscontrole toestaan. Ondertussen moeten de bestuurders van organisaties proberen te leren van gemaakte fouten en minder ‘naar binnen gericht’ opereren. De ‘angstcultuur’ in het gesloten wereldje van ontwikkelingssamenwerking moet vervangen worden door eerlijke communicatie. Woordvoerder Erik van Velzen van Icco geeft direct het goede voorbeeld. Zonder morren laat hij desgevraagd weten dat het 42 pagina’s tellende rapportje van Dijkstal het niet onaanzienlijke bedrag van 120.000 euro heeft gekost.

Prullenbak

Het CDA is ‘verbaasd’ over het rapport, de VVD vindt dat de ‘bevindingen over misstanden bij ontwikkelingsorganisaties niet rijmen met de conclusie dat er minder effectiviteitmetingen moeten komen’ en GroenLinks heeft minister Van Ardenne inmiddels om schriftelijke uitleg gevraagd over haar bekritiseerde nieuwe subsidiestelsel. Ondertussen heeft de minister het rapport daags na verschijnen gevoeglijk naar de prullenmand verwezen. Ze neemt afstand van de conclusies van Dijkstal en blijft bij haar stelling dat hulp meetbaar moet zijn. ‘De tijd is voorbij dat we mensen op hun blauwe ogen kunnen vertrouwen’, zei haar woordvoerster.

Haar partijgenoot Jos van Gennip, die nota bene aan de wieg van het nieuwe stelsel stond, kijkt daar iets anders tegenaan. De senator en voormalige directeur van de katholieke ontwikkelingsclub Cebemo is het met Dijkstal eens dat het in een ontwikkelingsproces op korte termijn vaak moeilijk is om aan te tonen wat het werk heeft opgeleverd. VVD-minister Schoo, die in de jaren tachtig Ontwikkelingssamenwerking bestierde, kreeg veel kritiek omdat ze met Nederlands geld havens liet aanleggen en rivieren liet baggeren in India. ‘En zie nu, twintig jaar later’, zegt Van Gennip, ‘het wonder India dat massaal eigen pro¬ducten exporteert. Tuurlijk, dat doen ze op eigen kracht. Maar waarom kúnnen ze exporteren? Omdat ze goede havens hebben!’

Ook Van Gennip vindt de nadruk op meetbaarheid en transparantie ‘doorgeschoten’. ‘Er is bij de overheid geen tak van sport waar zoveel controle is als bij ontwikkelingssamenwerking’, zegt hij. En bovendien: waar gehakt wordt, vallen spaanders. Wat dat betreft wordt er volgens Van Gennip in Nederland met twee maten gemeten. ‘Als je in ontwikkelingslanden bezig bent, dan neem je een enorm risico. Net als wanneer je intervenieert in de Nederlandse samenleving. Alles wat je bedenkt kan mislukken, dat moet je op de koop toenemen. Kijk naar de investeringen die de overheid in Volvo Nedcar heeft gedaan. Die miljarden zijn down the drain ge¬gaan, zou men bij Ontwikkelingssamenwerking zeggen. Je kunt ook zeggen dat er een serieuze poging is gedaan om werkgelegenheid in Zuid-Limburg te scheppen.’

Daar is docent ontwikkelingsstudies Lau Schulpen van de Radboud Universiteit Nijmegen het mee eens. Hij roept de Betuwelijn in herinnering. Die is inmiddels vele malen duurder geworden dan begroot en het is nog altijd de vraag of er ooit één kuub cargo over vervoerd gaat worden. Dat het effect van de hulp niet altijd meteen is aan te geven, weet minister Van Ardenne trouwens zelf ook, benadrukt Schulpen. In haar notitie Resultaten in ontwikkeling uit 2004 schrijft de minister: ‘Het is moeilijk, zo niet onmogelijk om een directe relatie tussen oorzaak en gevolg te geven voor de Nederlandse euro’s die besteed zijn aan ontwikkelingssamenwerking en de effecten daarvan in ontwikkelingslanden.’

Schulpen: ‘Dat is een fascinerende zin, waarmee de minister eigenlijk hetzelfde zegt als de commissie-Dijkstal. Van niet-gouvernementele organisaties wordt dus beduidend meer gevraagd dan het ministerie zelf aangeeft te kunnen.’ Schulpen noemt het ‘politiek zeer moedig’ dat Dijkstal de roep om meetbaarheid relativeert. ‘Het is nauwelijks aan te geven wat de directe bijdrage van bijvoorbeeld lobbyactiviteiten of maatschappijopbouw is. Er zijn zo veel verschillende elementen die in een beoordeling van de effectiviteit meegenomen moeten worden. We denken dat alles meetbaar is, maar dat is niet zo.’ Het alternatief dat Dijkstal aanreikt, ontwikkelingsorganisaties vooral te beoordelen op intern bestuur, vindt Schulpen niettemin wat mager. ‘Organisaties moeten hun geld zo goed mogelijk verantwoorden. In de eerste plaats richting publiek en politiek, maar ook voor hun eigen leervermogen. Ze moeten bovendien laten zien wat er minder goed gaat. Je kunt geen veranderingen in je beleid doorvoeren, als je niet duidelijk maakt wat eerder mislukte.’

Hondstrouw

De opdrachtgevers Icco, KIT en SNV zijn het met Dijkstal eens dat rapportages over effecten tot een papieren werkelijkheid kunnen leiden ‘die geen recht doet aan de context waarin ontwikkelingsorganisaties hun werk doen’. Icco-directeur Jack van Ham: ‘We zijn als organisatie natuurlijk hondstrouw en doen alles wat ons gevraagd wordt. Maar in toenemende mate stellen we ons de vraag hoe lang we hiermee kunnen blijven doorgaan.’ Partnerorganisaties in het Zuiden besteden soms dertig tot veertig procent van hun tijd aan het invullen van lijstjes om de donoren tevreden te stellen. ‘Als dat het effect is van waar we mee bezig zijn, dan denk ik dat bezinning hard nodig is.’

Heeft Dijkstal zich voor het karretje van de organisaties laten spannen? Dat nu ook weer niet. Hij gaat zelfs verder dan de organisaties in zijn opvattingen tegen het nieuwe Medefinancieringsstelsel. De aanname om met resultaatmeting te stoppen vinden de opdrachtgevers ‘te ver gaan’. Bepaalde activiteiten kunnen wel degelijk gemeten worden.

Directeur Ron van Huizen van Terre des Hommes, een van de andere medefinancieringsorganisaties: ‘Het pleit voor de heer Dijkstal dat hij ontwikkelingsorganisaties zo enorm vertrouwt. Het is een nobel man. Maar ik ben zelf niet zo geneigd op de blauwe ogen van de organisaties af te gaan. Ze moeten blijven aantonen of ze resultaten boeken en hoe ze dat meten. Dat gebeurde in het verleden niet alleen te weinig, maar er werd ook nauwelijks naar gevraagd. Niet door het ministerie en niet door het publiek. Laat maar zien wat je hebt gepresteerd.’

Kader

Ruerd Ruben, hoogleraar ontwikkelingsstudies en directeur van het Cidin in Nijmegen, heeft ‘met enige verbazing’ gekeken naar de effectmeting die door Buitenlandse Zaken in verband met het nieuwe medefinancieringsstelsel wordt voorgesteld. ‘Ze werken met een enigszins primitief puntensysteem. Als wetenschapper zeg ik: dat kan niet.’ De overheid en ook de Nederlandse ontwikkelingsorganisaties zelf zijn slecht op de hoogte van wat er internationaal op het gebied van effectmeting wordt klaargespeeld. Er zijn volgens Ruben veel betere methoden om de impact van hulp te meten. Je hebt daarvoor gegevens nodig van de groep huishoudens of individuen die van het ontwikkelingsprogramma geprofiteerd hebben én gegevens van een ‘placebogroep’ met vergelijkbare eigenschappen, die buiten het programma wordt gehouden. Is het wel ethisch is om met zo’n controlegroep te werken? Ruben vindt van wel: ‘Je kunt toch niet iedereen bedienen die je zou willen bedienen. Op deze wijze kun je construeren wat je nodig hebt voor effectmeting en jezelf de vraag stellen wat er gebeurd zou zijn als we niet zouden ingrijpen.’ Deze benadering is in Nederland vrijwel onbekend. ‘Dat is jammer, want op die manier kun je zien of het gemeten succes te danken is aan de individuen of aan het programma.’

Advertisements

About this entry