‘Wederopbouw is niet genoeg’ (Vice Versa, augustus 2006)

Steeds vaker worden ontwikkelingsorganisaties betrokken bij een wederopbouwproces na een gewapend conflict. Daarbij ligt het voor de hand samen te werken met militairen. Dat ging in de jaren negentig vrij goed, maar sinds 11 september 2001 is de discussie over de neutraliteit van ontwikkelingsorganisaties opgelaaid. In Uruzgan zullen Nederlandse ontwikkelingsorganisaties dat aan den lijve ondervinden. Hoe moet dit soort organisaties omgaan met het leger? En hoe kan voorkomen worden dat een conflict korte tijd na het tekenen van een vredesakkoord weer oplaait? ‘Een standaardrecept werkt niet bij alsmaar andere contexten.’

Tekst: Peter Vermaas

Donderdag 29 juni kwamen ze op het Ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag weer bij elkaar. De leden van het begin dit jaar opgerichte Afghanistan Platform werden verwacht om, zoals dat in de documenten van het departement heet, ‘een impuls te geven aan de wederopbouw in Afghanistan’. Rond de tafel: ambtenaren van Buitenlandse Zaken, ambtenaren van Defensie en een aantal niet-gouvernementele organisaties. De medefinancieringsorganisaties Oxfam Novib, ICCO en Cordaid zijn present, maar ook HealthNet en Safe the Children zijn door het ministerie uitgenodigd. Voor de vierde keer zijn de organisaties bijeen om, zoals Buitenlandse Zaken dat noemt, tot ‘gecoördineerde samenwerking’ te komen.

Maar tijdens de bijeenkomst blijkt opnieuw dat er vooralsnog weinig te coördineren valt. De veiligheidssituatie in Zuid-Afghanistan, waar sinds begin augustus zo’n 1400 Nederlandse militairen onder NAVO-vlag gelegerd zijn, is te beroerd om ook maar iets te ontwikkelen. Een luitenant-kolonel meldt tijdens de bijeenkomst dat de Taliban steeds professioneler te werk gaat en dat tribale spanningen toenemen. En dat terwijl het kabinet-Balkenende de missie naar de provincie Uruzgan eind 2005 presenteerde als een ‘wederopbouwmissie’: een contingent soldaten moest voor veiligheid zorgen en ontwikkelingsorganisaties werden uitgenodigd om met geld van OS-minister Van Ardenne een bijdrage te leveren aan de verbetering van de levenssituatie van de Afghanen.

Kleine projecten om de ‘hearts and minds’ van de plaatselijke bevolking te winnen mag de legercommandant in die plannen zelf van de grond tillen. Minister Van Ardenne heeft hiervoor in het kader van de Civiel-Militaire Samenwerking (CIMIC) een half miljoen euro ter beschikking gesteld om, in haar woorden, ‘verstopte waterputten te repareren, kapotte daken te maken en ingetrapte deuren weer netjes op te hangen’. Grotere projecten moeten door de reguliere ontwikkelingsorganisaties en hun lokale partners worden uitgevoerd. Daarvoor is voor de komende drie jaar (voor heel Afghanistan) door de minister opnieuw 100 miljoen euro gereserveerd. De afgelopen twee jaar spendeerde Van Ardenne in het land al een vergelijkbaar bedrag. Om in Zuid-Afghanistan al dat geld zinvol weg te zetten, moet het wel eerst wat veiliger worden, concluderen de verschillende partijen tijdens hun bijeenkomst eind juni aan de Bezuidenhoutseweg. Pas op 22 augustus komen ze opnieuw bij elkaar.

Hete adem

Dat komt het ministerie van Defensie niet goed uit, bleek ook al uit eerdere ontmoetingen van het Afghanistan Platform. Het departement van minister Henk Kamp wil graag ‘zo snel mogelijk scoren’, zegt een van de vaste vergaderaars. De troepen hebben er belang bij als er snel voor de bevolking zichtbare resultaten van de Nederlandse bemoeienis zijn. Op dit punt lijken de ambtenaren van Buitenlandse Zaken begrip te kunnen opbrengen voor de ontwikkelingsorganisaties. Duurzame ontwikkeling vergt nu eenmaal wat meer tijd, weten zij.

Niettemin zijn de ontwikkelingsorganisaties enthousiast over de inbreng van Defensie. ‘Dat ministerie is veel opener en veel meer bereid om serieus de dialoog met ngo’s aan te gaan’, vertelt een andere aanwezige. Buitenlandse Zaken weigerde in de laatste vergadering van het platform te spreken over een kritische evaluatie van eerdere civiel-militaire samenwerking in het Provinciale Reconstructie Team (PRT) in de provincie Baghlan, terwijl Defensie daar minder moeite mee leek te hebben. ‘Af en toe heb ik het gevoel dat dit een excuusplatform is van Buitenlandse Zaken om te laten zien dat ze wel degelijk de ngo’s consulteren’, concludeert Paul van den Berg van ICCO. ‘Ngo’s voelen’, zegt hij, de ‘hete adem van BZ in de nek’.

De Peace Building Commission van de VN richt zich op vredesopbouw en conflictpreventie. Samenwerking met civil society-organisaties is hierbij van groot belang, vindt Paul van Tongeren, directeur van het Europees Centrum voor Conflictpreventie en van het Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict.

Voor wederopbouw en duurzame ontwikkeling is meer tijd nodig, beaamt directeur René Grotenhuis van Cordaid. ‘In ons tijdspad duurt de eerste fase van ontwikkeling vijf à zes jaar’, zegt hij. ‘Ik heb er geen enkele behoefte aan om binnen een half jaar vlaggetjes te planten. Wij zijn stapsgewijs op zoek naar kleine initiatieven die we in het zuiden kunnen steunen. Maar initiatieven rondom capaciteitsopbouw hebben veel tijd nodig om tot wasdom te komen. Dat zal voor het Nederlandse leger anders zijn: die willen voor hun eigen veiligheid en voor het thuisfront snel resultaat zien. Dat beperkt de mate waarin we in het platform zaken kunnen afstemmen met Defensie. Ze willen graag dat we daar iets gaan doen, maar het is voor ons belangrijk om op eigen titel te kunnen opereren.’

De CIMIC-projecten van de krijgsmacht hebben in zijn optiek weinig met ontwikkelingssamenwerking te maken. Die dienen in de eerste plaats het militaire belang. Grotenhuis: ‘Ik begrijp het heel goed dat de militairen hun aanwezigheid op een aantal punten aanvaardbaar willen maken voor de bevolking. Maar denk niet dat je met dit soort projectjes een ontwikkelingsproces op gang brengt waarmee je de Afghaanse samenleving er weer bovenop helpt: je zet hier geen proces van verandering mee in gang dat stevige wortels heeft. Militairen zijn er om veiligheid en stabiliteit te brengen en ontwikkeling moeten ze vooral overlaten aan onze Afghaanse partners. We zijn geen ‘embedded’ organisatie die als uitvoerende club voor het ministerie aan de slag gaat.’

Veel andere landen hebben trouwens wel zo’n uitvoeringsorganisatie. Nederland heeft in Afghanistan alleen een zogenoemde ‘Polad’: een politiek adviseur van Buitenlandse Zaken die permanent overlegt met de militaire commandant en in samenspraak met de ambassade in Kaboel over de grotere projecten beslist. ‘Wat dat betreft’, zegt militair onderzoeker Thijs Brocades Zaalberg, ‘is het een gemis dat Nederland geen eigen executieve ontwikkelingsclub meer heeft, maar alles via ngo’s en lokale overheden moet doen. Wat dit betreft hebben de Britten en de Duitsers een voordeel met een eigen civiele tak in het militaire kamp. Ook lokale ngo’s doen liever zaken met de Britse ontwikkelingspoot DFID dan met militairen zelf.’ In Kosovo, weet Zaalberg, werkte de Nederlandse commandant Van Loon samen met Deutsche Hilfswerke. Hij verzuchtte regelmatig: “Waarom hebben wij niet zo’n club?”.

Geopolitiek

Maar er zijn meer obstakels. Het onderscheid tussen de Operatie Enduring Freedom (OEF), de vechtmissie van de Amerikanen die al-Qaida en Taliban moet opjagen, en de ISAF-missie van de NAVO moet ‘absoluut helder zijn’, zegt Grotenhuis. Cordaid heeft zich in januari achter de Nederlandse missie naar Uruzgan geschaard, maar wil wel dat het mandaat duidelijk blijft. ‘Nederlandse militairen moeten niet onder een mandaat werken dat alleen meedoet aan de Amerikaanse politieke agenda. Dat heeft geen verbinding meer met de ambities op het terrein van stabiliteit en wederopbouw en het creëren van een veilige samenleving waarin Afghanen ook weer een beetje naar de toekomst kunnen kijken. Vanuit dat oogpunt hechten wij erg aan de scheiding tussen die twee missies. Bij Buitenlandse Zaken is dat helaas schimmiger omdat men de relaties met de NAVO en de Verenigde Staten niet onder druk wil zetten. Vanuit de militaire kant is dat onderscheid juist weer duidelijker.’

Maar ook Grotenhuis ziet in dat de veiligheidssituatie in Uruzgan voorlopig te precair is om duurzame ontwikkeling van de grond te krijgen. En toch: organisaties als Cordaid zijn absoluut op zijn plaats in Afghanistan, zegt hij. ‘Los van de geopolitiek, de oorlog tegen terrorisme en de Amerikaanse veiligheid, vind ik Afghanistan vergelijkbaar met landen als Kongo of Soedan waar twintig, dertig jaar oorlog overheen is gegaan en waar je simpelweg kunt zien dat al die jaren niet is geïnvesteerd in mensen. Ons soort organisaties is daar dus absoluut op zijn plaats. Maar je moet niet de illusie hebben dat het in twee jaar klaar is. Het gaat echt om de hele lange termijn.’

Intrastatelijke oorlogen

Om te laten zien dat het Cordaid menens is met veiligheid en ontwikkeling, liet de katholieke hulporganisatie onlangs een onderzoek uitvoeren naar civiel-militaire relaties in post-conflict landen. ‘Tussen alle meningen wilden wij de zaak graag meer conceptueel bekijken’, zegt Grotenhuis. ‘We wilden zien hoe partnerorganisaties en de lokale bevolking tegen die samenwerking met militaire missies aankijken. Het bleek dat ze daar behoorlijk pragmatisch mee omgaan.’

Het onderzoek, dat onder leiding van Georg Frerks (Universiteit Utrecht en Wageningen Universiteit) is uitgevoerd, is niet de eerste publicatie over veiligheid en ontwikkeling. De laatste jaren is er over het onderwerp een ware hausse aan publicaties, onderzoeken en expert meetings geweest. Niet vreemd, zegt Frerks. Sinds het eind van de Koude Oorlog is het aantal gewelddadige conflicten niet alleen toegenomen, maar zijn de conflicten ook veranderd. Kende de wereld voor 1990 vooral interstatelijke conflicten, tegenwoordig ligt de oorsprong van de meerderheid van de crises binnen samenlevingen zelf. Bij deze intrastatelijke conflicten worden interveniërende partijen geconfronteerd met hele andere actoren dan ze gewend waren. Niet alleen regeringen, maar vooral ook rebellenbewegingen, afscheidingsbewegingen, ondernemers, niet-gouvernementele organisaties en wat dies meer zij spelen een rol. Frerks: ‘Soms zit er een militaire component aan, maar de uiteindelijke oplossing van deze conflicten ligt in het aanpakken van de ‘root causes’, de structuren van de samenleving. Vroeger was je klaar als de oorlog gewonnen was en konden hulporganisaties tussen twee staten in, onafhankelijk opereren. Nu moet je met wederopbouw echt interveniëren binnen hetzelfde land dat met diepe interne tegenstellingen kampt.’

Conflicten zaten tot begin jaren negentig ‘sterk in een Koude Oorlog stramien’, zeggen ook professor Gerd Junne en onderzoeker Willemijn Verkoren van de Universiteit van Amsterdam. Vorig jaar stelden zij de bundel ‘Postconflict Development; Meeting New Challenges’ samen. Junne: ‘Ook conflicten in de derde wereld maakten deel uit van die wereldwijde strijd. Zolang je dat Oost-Westkader had, won een van de twee kanten en was die verantwoordelijk voor de wederopbouw. De opbouw van een socialistisch regime werd betaald door de Sovjet-Unie en werd het een markteconomie, dan kreeg zo’n land na het conflict veel ontwikkelingsgeld van westerse landen. De verantwoordelijkheid voor de wederopbouw was dus redelijk helder.’

Rwanda

Ook ontwikkelingsorganisaties werkten in dat vertrouwde kader. ‘Je deed solidariteitswerk en je wist welke bevrijdingsbeweging je moest steunen. In de hele medefinanciering was echt het idee dat je in iedere oorlog goeden en slechten had’, voegt de Wageningse hoogleraar Thea Hilhorst toe. ‘Maar hoe verklaar je in hemelsnaam Rwanda in dit soort termen? Toen werd pijnlijk duidelijk dat we meer belangstelling moesten tonen voor ‘reconciliation’ in samenlevingen die door interne conflicten zo verscheurd zijn, dat je ervoor moet zorgen dat bevolkingsgroepen op den duur weer in vrede met elkaar kunnen leven.’

Het West Africa Network for Peacebuilding (WANEP) richt zich op het versterken van de capaciteit van organisaties die werken aan vredesopbouw en conflictpreventie.

Dat de in 1994 massaal aanwezige ontwikkelingsorganisaties die gevoeligheid voor het conflict in Rwanda niet hadden, is schokkend nauwkeurig beschreven in het boek ‘Aiding Violence; The Development Enterprise in Rwanda’ van wetenschapper Peter Uvin. Hilhorst: ‘Rwanda was het meest ontwikkelingshulpdichte land van Afrika, een ware ‘donor darling’. Maar Uvin laat onomstotelijk zien dat die ontwikkelingshulp de genocide niet heeft tegengehouden en in zekere zin ook wel heeft laten gebeuren. Toen krabden veel organisaties zich achter de oren. Veel hulporganisaties kwamen er achter dat alleen humanitaire hulp geven ook vaak een conflict voedt.’

Wat dat betreft is Rwanda een keerpunt. ‘Echt een shock voor de ontwikkelingswereld’, zegt ook Junne. ‘Toen realiseerde men zich pas dat je ondanks de allerbeste bedoelingen zonder het zelf te weten kunt bijdragen aan een immens drama. Je kunt nooit zeggen dat je neutraal bent. Zelfs het aanleggen van irrigatiesystemen kan bijdragen aan een conflict.’ Of zoals Uvin schrijft: ‘Alle ontwikkelingshulp is politiek.’

Human security

De courante ontwikkelingstheorieën, zegt Junne, hielden te weinig rekening met conflicten en waren sinds de Tweede Wereldoorlog sterk op de overheid gericht. ‘Veel staten zijn juist ontwricht omdat ze die overheidsfuncties niet konden vervullen.’

Maar uiteindelijk was het niet de wetenschappelijke wereld, waar ontwikkelingsstudies en conflictstudies nauwelijks contact hadden, maar het veld zelf dat het ontwikkelingsaspect en het veiligheidsaspect bij elkaar bracht. Vooral de Wereldbank en het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, UNDP, hebben daarbij een rol gespeeld. Junne: ‘Ngo’s werden er steeds vaker mee geconfronteerd dat ze ergens in hadden geïnvesteerd wat vervolgens direct aan flarden werd geschoten. Tja, dan heb je gauw het gevoel dat je terug bij af bent. In deze volgorde van gebeurtenissen is de institutionele ontwikkeling waarschijnlijk sneller gegaan dan de academische ontwikkeling.’

Het inmiddels aardig ingeburgerde buzzword ‘human security’ is bijvoorbeeld afkomstig uit het UNDP Human Development Report van 1994. Daarin werd, pas zo kort geleden eigenlijk, voor het eerst een hoofdstuk gewijd aan veiligheid als essentieel aspect voor duurzame ontwikkeling. Oud-minister Jan Pronk muntte begin jaren negentig het concept ‘development-for-peace’. Deels had dat ook betrekking op CIMIC-achtige projecten: uit het ‘potje van Pronk’ kregen Nederlandse mariniers in Cambodja in deze jaren geld mee om kleine projecten voor de bevolking te doen. Daar zaten toen al wel wat haken en ogen aan, zegt Thea Hilhorst. ‘Werd er een ziekenhuisje gebouwd, kwam later pas de vraag op of er wel voldoende artsen en verpleegkundigen waren.’

In veel literatuur en beleidsstukken loopt ‘conflictsensitiviteit’ of ‘conflictpreventie’ en ‘post-conflict ontwikkeling’ ondertussen door elkaar heen. Dat valt te verdedigen. Uit onderzoek van onder andere Oxford-hoogleraar Paul Collier in opdracht van de Wereldbank (het cruciale rapport ‘Breaking the Conflict Trap; Civil War and Development Policy’ uit 2003) blijkt dat ongeveer de helft van de conflicten binnen tien jaar opnieuw oplaait. Willemijn Verkoren: ‘Post-conflict ontwikkeling en conflictsensitiviteit bij ontwikkelingswerk gaan dus vaak naadloos in elkaar over.’ In de notitie ‘Falende Staten; een wereldwijde verantwoordelijkheid’ (2004) schrijft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV): ‘Post-conflict staatsopbouw is ook een bijdrage aan conflictpreventie.’

Opbouw of wederopbouw?

Maar wat komt er eerst: veiligheid of ontwikkeling? Veiligheid, zou je denken. Voor ontwikkelingsorganisaties is in Uruzgan op het moment tenslotte nog weinig te doen. Maar de Wereldbank en UNDP spreken beide van een geïntegreerd proces. Ook in het rapport van Georg Frerks cum suis voor Cordaid is het geen reeks van opeenvolgende gebeurtenissen. In feite moet alles tegelijk. Bij VN-missies is vooral in de beginfase na het einde van het conflict; tijdens de ‘DDRR’: ‘disarmament, demobilisation, reintegration and rehabilitation’ van ex-strijders intensieve samenwerking tussen de militaire en civiele partijen.

Frerks: ‘Er zijn mensen die vinden dat er eerst veiligheid moet zijn, maar dat lijkt mij een nogal volgordelijke redenering. Tegenwoordig is het idee dat zoiets in onderlinge samenhang moet gebeuren. Natuurlijk moet er een mate van veiligheid zijn, anders kun je als ngo niet werken. Maar je kunt ook niet zeggen: we zetten de ontwikkeling even stop. Juist ook om vredesvoorwaarden in de samenleving zelf te propageren heb je andersoortige interventies nodig dan alleen militaire: je moet mensen bij elkaar brengen, vredesinitiatieven steunen. Ontwikkeling kun je niet na een militaire actie opeens zomaar weer oppakken. Je moet er eigenlijk nooit mee stoppen. Ook in oorlogsgebieden moet je steeds blijven kijken wat je met ontwikkelingsinterventies kunt doen: je moet condities creëren voor de opbouw van bestuur, je moet beginnen met verzoening, je moet bruggen slaan tussen de verschillende partijen, mensen moeten onderwijs blijven krijgen.’

Het is ook niet zo dat je na een conflict zomaar kunt opbouwen wat eerder afgebroken is. Neem de term ‘wederopbouw’ dus niet al te letterlijk, benadrukt Verkoren. ‘Bij ‘reconstruction’, wat de fase voor ‘development zou zijn, ga je ervan uit dat je opbouwt wat er voorheen was. Maar dan negeer je de politieke aspecten van wederopbouw. Je loopt dan het risico dat je de structuren herbouwt die tot het conflict hebben geleid. Dat kunnen op het oog heel neutrale dingen als infrastructuur zijn. Als een weg de hoofdstad met een haven verbindt en daarmee het achterland achterstelt, dan krijg je weer dezelfde problemen. Wederopbouw klinkt neutraal, maar is het niet.’ Junne: ‘Na een conflict moet je een samenleving niet wederopbouwen, maar opbouwen. Dat is het juiste woord. En je moet rekening houden met een stukje ‘change management. Dat zit vaak wel in ontwikkelingsstrategieën, maar het verdient op dit terrein meer aandacht.’

In hun boek belichten Junne en Verkoren behalve de veiligheidskant, onder andere ook het herstel van staatsinstellingen, het ontwikkelen van lokaal bestuur, het herstellen van de rechtsorde, de infrastructuur, de media en onderwijs en gezondheidszorg. Kortom: het vertrouwde ontwikkelingswerk. Verkoren: ‘Alles moet in die beginfase evenveel aandacht krijgen.’

Maar met alleen zogenaamde ‘delivery contracters’, ontwikkelingsorganisaties die zich met de materiële kant bezighouden, kom je er niet, benadrukt directeur Jan Gruiters van vredesorganisatie Pax Christi. ‘Wij zitten meer op de politieke kant, maar het is duidelijk dat de samenhang tussen veiligheid en ontwikkeling evident en tweezijdig is. Vrede en veiligheid wordt gezien als een voorwaarde voor ontwikkeling en ontwikkeling wordt gezien als de eerste defensielinie voor het realiseren van veiligheid.’

Vaak is de politieke analyse bij interventies nogal pover ontwikkeld, vindt hij. ‘Als je weet dat in Afrika binnen tien jaar nadat de inkt van een vredesakkoord is opgedroogd de helft van de landen weer terugvalt in conflict, dan moet je dus concluderen dat er een groot strategisch tekort is. Bij wederopbouw na conflict moet je eerst grondig kijken naar de politieke omstandigheden waaraan voldaan moet worden om te voorkomen dat er sprake is van terugval.’ Dat was ook de centrale lijn van de grote Utstein-studie uit de jaren negentig. Gruiters: ‘De plannen zien er allemaal goed uit maar de praktijk laat zien dat heel veel wederopbouwprogramma’s ontsporen en mislukken. Vaak is er geen echt draagvlak voor de vrede die gerealiseerd is, vaak ook is er gebrek aan ‘ownership’. De interne prioriteiten en belangen verschillen soms ook van de externe prioriteiten en belangen, en er is een grote fragmentatie van beleid.’

Onlangs is Pax Christi op verzoek van de kerken in Noord-Oeganda, de regering van Zuid-Sudan en de leiding van het beruchte Leger van de Heer (LRA), benaderd om een bemiddelingspoging tussen de LRA en het Oegandese regime van de grond te trekken. Inmiddels zijn de besprekingen na twintig jaar oorlog begonnen. Dat was tegen het zere been van het Internationaal Strafhof in Den Haag, dat een arrestatiebevel tegen de top van het Leger van de Heer had uitgevaardigd. ‘In zo’n situatie’, zegt Gruiters, ‘moet je eerst een diepgaande analyse maken van wat er feitelijk aan de hand is. Dan zie je dat Noord-Oeganda al tientallen jaren gemarginaliseerd wordt. Hoewel wij het Internationaal Strafhof ondersteunen, kan een oplossing van het conflict dus niet louter het berechten van die leiders behelzen. Een oplossing kan alleen duurzaam zijn als de grondoorzaak, die marginalisering, wordt weggenomen. Daarmee plaats je ook direct een kanttekening bij de militaire strategie die Oeganda jarenlang heeft aangehouden. Stabilisering is soms goed, maar een uiteindelijke oplossing moet een politieke zijn en geen militaire. Daar moet je de bevolking bij betrekken. Je moet je, zoals Frerks ook schrijft, niet uitleveren aan de burgerbevolking, maar als je ‘human security aanhangt’, moet je wel degelijk ook naar die burgers luisteren. Een goede contextanalyse is van levensbelang voor een duurzame oplossing.’

Gruiters is het eens met René Grotenhuis van Cordaid: wederopbouwprogramma’s zouden veel langer moeten duren. ‘Tien, vijftien jaar minimaal. Maar het commitment van de meeste donoren gaat niet verder dan de zittingsduur van een regering.’

Voor ontwikkelingsorganisaties die zich met wederopbouw gaan bemoeien, verandert er wel het een en ander, waarschuwt Frerks. ‘Ze krijgen in de eerste plaats veel meer te maken met geweld. Dat zijn ze niet gewend. Maar daarnaast zullen ze betrokken raken bij allerlei projecten die zowel een militaire als een civiele component hebben. Ontwikkelingswerkers komen militairen tegen in het veld en krijgen te maken met gemengde mandaten. Dan is te vraag hoe je je tot elkaar moet verhouden.’

Die vraag staat centraal in het rapport dat Frerks voor Cordaid schreef. Hij onderscheidt aan de hand van het onderzoek in Liberia en Afghanistan drie typen hulporganisaties: ‘principiële neutralisten’ die nooit met militairen gezien willen worden, de ‘pragmatici’ die steeds nieuwe afwegingen maken en proberen hun principes zoveel mogelijk te handhaven, maar in de praktijk wel zien dat ze samenwerkingsverbanden moeten ontwikkelen. En ten slotte de ‘supporters’ die de civiel-militaire samenwerking vooral verwelkomen en onderdeel willen zijn van de geïntegreerde aanpak.

‘De meeste organisaties zijn pragmatisch, zegt Frerks. ‘Je kunt je nu eenmaal niet altijd afzijdig houden. Militairen hebben in dit soort omstandigheden vaak belangrijke veiligheidsinformatie en weten alles over de vluchtelingenstromen. Je kunt dus niet zonder samenwerking.’ De geïntegreerde aanpak bij vredes- en wederopbouwoperaties is volgens Frerks onomkeerbaar. ‘De vraag is niet óf je moet samenwerken met militairen, maar hoe je moet samenwerken.’ Daarbij kun je in kleine dingen vrij eenvoudig laten zien dat leger en ontwikkelingswerkers niet allemaal één pot nat is. ‘Verf je auto’s in een andere kleur’, suggereert de hoogleraar praktisch. ‘Zorg ervoor dat je hoofdkwartier niet naast dat van de militairen zit en als militairen eens langskomen in je kantoor, dan kunnen ze het best onbewapend en in burger komen. Grote vergaderingen over de veiligheidssituatie kunnen bovendien beter niet in het veld maar in de hoofdstad plaatsvinden.’

Maar uiteindelijk, ontdekte hij, maakt het de bevolking allemaal weinig uit. Die kunnen, althans in Afghanistan, uitstekend het onderscheid maken tussen militairen en ontwikkelingswerkers. ‘De Taliban werkt niet op dit niveau van nuance en schiet op iedere buitenlandse inmenging, maar het is de bevolking om het even waar het geld voor die ontwikkeling vandaan komt. In het noorden zijn de troepen bovendien behoorlijk populair.’ Populairder dan ontwikkelingswerkers zelfs. ‘Als het leger iets belooft, dan gebeurt het ook. En liefst morgen al. ‘Command! Doen! Die houding is natuurlijk wel even iets anders dan in de ontwikkelingsindustrie. Daar wordt eindeloos vergaderd en wordt vaak veel beloofd terwijl er niet snel iets van terechtkomt. We hadden gedacht dat er veel kritiek zou zijn op de troepen, maar in feite hadden in Noord-Afghanistan en Liberia vooral de ‘aid agencies’ niet zo’n erg goed imago.’

Kritiek op de ngo’s in post-conflict situaties komt vaak ook van het leger, benadrukt militair historicus Thijs Brocades Zaalberg. Hij promoveerde onlangs op een onderzoek naar civiel-militaire verhoudingen bij vredesmissies en zag in Kosovo dat militairen soms moeite hebben met het ongrijpbare karakter van de ngo’s. ‘Ze passen binnen geen enkele organisatiestructuur en hoeven aan niemand behalve hun donoren verantwoording af te leggen. Dat geeft soms wel moeilijkheden. Het is moeilijk afspraken maken.’ Bovendien klagen militairen soms dat ngo’s de neiging hebben vooral werk te verrichten daar waar de camera’s zijn. ‘Diep in de binnenlanden, ver van de media, komen alleen de soldaten, zeggen die soldaten zelf.’ Maar het grootste probleem is de coördinatie. ‘”Coordinating ngo’s in postconflict situations is like herding cats”, zeggen soldaten dan.’

Dat bevestigt Frerks. ‘Er is een belangrijk debat aan de gang en het zou handig zijn als die ngo’s ook eens onder elkaar zouden gaan praten om één lijn te trekken. In de praktijk hebben ze vaak gedeelde standpunten, maar je wordt een minder duidelijke partner voor onderhandelingen als je, al is het maar voor de vorm, verdeeld bent. De ngo-wereld wordt nu vaak als een ratjetoe ervaren: de een zegt dit, de ander dat. Die chaos werkt niet in gebieden die na een conflict ontwikkeld moeten worden.’

Het debat waar Frerks over spreekt is eigenlijk zeer recent. Zoals gezegd: begin jaren negentig veranderde er het een en ander in het soort conflict en de wijze waarop de westerse gemeenschap daar mee omging. Maar de huidige discussie over civiel-militaire samenwerking staat vooral in het licht van 11 september, van de Amerikaanse ‘war on terror’. Die heeft alles overhoop gegooid. ‘De oorlog tegen terrorisme heeft de discussie over neutraliteit versterkt. Je bent immers met ons of je bent tegen ons. Het mes komt je op de keel te staan. Cordaid heeft zich vóór de Afghanistan-missie verklaard. Ik vind dat nogal wat voor een Nederlandse ngo’, zegt Frerks.

Thijs Zaalberg: ‘In ken veel voorbeelden uit Cambodja en Kosovo waar Nederlandse militairen uitstekend samenwerkten met hulporganisaties, ook met Artsen Zonder Grenzen. Er zijn ook ngo’s die over Afghanistan zeggen dat het in de tijd van de Taliban aanzienlijk prettiger opereren was. Het werd lastiger toen de Amerikanen eenmaal hadden geïntervenieerd want toen waren ze doelwit geworden.’ Vooral Artsen Zonder Grenzen heeft dat aan den lijve ondervonden toen in 2004 vijf medewerkers in Noord-Afghanistan werden vermoord. ‘De “war on terror” heeft roet in het eten gegooid. Maar aan de andere kant: totale neutraliteit van hulporganisaties is natuurlijk een fictie.’

Jan Gruiters van Pax Christi: ‘Na 1989 hadden we het grote decennium van de humanitaire interventies. Het humanitaire imperatief was in de internationale politieke agenda leidend en met vallen en opstaan zijn er veel goede dingen gerealiseerd. Dat was echt de tijd van de “human security”. Sinds 11 september staat alles in het teken van “home land security”, van veiligheidsbelangen van staten. Die kentering is van groot belang voor de huidige discussie.’ Daarnaast, zegt hij, is het van belang te beseffen dat die interventieperiode in de jaren negentig ook niet waardevrij was. ‘Er was een liberaal standaardrecept: nationale dialoog, snelle verkiezingen, nationale regeringen, grondwet, versterking rechterlijke macht, opbouw van een leger en vervolgens terugtrekking van de internationale bemoeienis. Een zeer normatieve waardenagenda al met al. Maar een standaardrecept, weten we inmiddels, werkt niet bij alsmaar andere contexten.’

In Afghanistan (en Irak) wordt juist wel weer met een standaardrecept gewerkt, terwijl uit de Utstein-studie over vredesopbouw juist blijkt dat behalve een expliciete strategieontwikkeling een contextanalyse van groot belang is, benadrukt Gruiters. ‘De Afghanistan-missie kampt dus opnieuw met een groot strategisch tekort. Dat maakt de huidige missie zo riskant. In onze optiek is de opiumhandel het centrale probleem. Maar dat wordt in alle documenten heel netjes geabstraheerd. Als je de opium negeert kunnen er op de iets langere termijn twee dingen gebeuren: of het goed bestuur waarnaar je streeft komt er nooit omdat ook dit bestuur zich verrijkt met behulp van de opium, óf de wederopbouw zal nooit van de grond komen omdat de Taliban door de opium in stand gehouden wordt.’ Door dit soort gebrekkige analyses én het gegeven dat er te weinig troepen naar Afghanistan gaan, houdt Gruiters zijn hart vast voor de toekomst van geïntegreerde wederopbouwmissies. ‘Als Afghanistan mislukt, wat betekent dat dan voor het draagvlak voor nieuwe missies in bijvoorbeeld Congo?’

Professor Gerd Junne heeft er al helemaal weinig fiducie in. Hij verwacht niet dat Nederlandse ontwikkelingsorganisaties daar de komende jaren veel kunnen uithalen. ‘Dat men spreekt over een wederopbouwmissie in Afghanistan is een enorm eufemisme. Er is daar domweg geen sprake van een post-conflictsituatie. En dan de proporties: voor de totale missie wordt tenminste vierhonderd miljoen euro uitgetrokken, terwijl er op het gebied van vredesopbouw voor ngo’s in de rest van de wereld zo’n dertig miljoen beschikbaar is. Dat is een dramatische wanverhouding. In Uruzgan wonen driehonderdduizend mensen! Bij de plannen voor Afghanistan lijkt het alsof beleidsmakers denken dat ze te maken hebben met een probleempje dat pas met de Taliban is opgekomen, terwijl we te maken hebben met een regio waar al meer dan tweehonderd jaar conflicten zijn. Er wordt wel gesproken met de Britten en de Canadezen, maar er is geen visie waar alles over zo’n tien jaar toe moet leiden. Wat is economisch levensvatbaar in Afghanistan? Overmorgen zakt het land weer terug in vergetelheid en gaat het geld weer ergens anders heen. Dan is het niet goed besteed geweest.’

Toch zal de komende jaren veel geld, ook van ontwikkelingssamenwerking, voor Afghanistan beschikbaar zijn. Veiligheid en ontwikkeling is niet voor niets speerpunt geworden van het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Minister Van Ardenne liet haar ambtenaren en die van Economische Zaken en Defensie vorig jaar de notitie ‘Wederopbouw na gewapend conflict’ uit 2002 herschrijven en kwam ook op haar beurt tot de conclusie ‘dat er geen blauwdruk bestaat voor wederopbouw’. Ook Ontwikkelingssamenwerking rept weinig verrassend van ‘een geïntegreerde aanpak’, waarbij als belangrijkste dimensies veiligheid en stabiliteit, bestuur en sociaal-economische ontwikkeling worden onderscheiden. Bovenal, schrijft ook Van Ardenne, is ‘maatwerk’ met ‘landenspecifieke strategieën’ vereist. Weinig nieuws onder de zon dus. De niet aflatende stroom publicaties en alle deskundigen die je spreekt komen uiteindelijk met hetzelfde ietwat voor de hand liggende verhaal. Het blijft raadselachtig dat de brede discussie over veiligheid en ontwikkeling van zo recente datum is.

Maar de nota van Van Ardenne gaat vooral in op wederopbouw, niet op conflictpreventie. ‘Deels is dat natuurlijk een semantische kwestie’, zegt Jan Gruiters van Pax Christi, ‘want met de Wereldbank-rapporten in het achterhoofd weet je dat veel landen na een conflict weer terugvallen. Maar tegelijk vind ik dat er meer energie gestoken zou moeten worden in landen die op dit moment in conflict zijn en in marginale of falende staten. Maar dan kom je gelijk in de discussie of goed bestuur nu een doel van ontwikkeling of een voorwaarde voor ontwikkeling is.’

Ook de AIV adviseerde Van Ardenne in 2004 in het rapport over falende staten om die conflictpreventie wél op te pakken. Gruiters: ‘Van de 34 landen die de grootste achterstand hebben bij het realiseren van de Millenniumontwikkelingsdoelen zijn er 22 in oorlog of net herstellende van een oorlog. Dan zou je in de denken dat er in de prioriteitsstelling iets moet gebeuren. Maar ook in de MDG-agenda ligt de focus op landen die min of meer “good developing” zijn. Dat is een gemis.’

Literatuur

Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Falende staten; een wereldwijde verantwoordelijkheid’ (2004)Buitenlandse Zaken, ‘Notitie: wederopbouw na gewapend conflict’ (2005)Betty Bigombe, Paul Collier & Nicholas Sambanis, ‘Policies for Post-conflict Peace’ in Journal of African Economies (2001)Thijs Brocades Zaalberg, ‘Soldiers and Civil Power; Supporting or Subsituting Civil Authorities in Modern Peace Operations (2006) Paul Collier e.a., ‘Breaking the Conflict Trap; Civil War and Development Policy’ (2003)Georg Frerks e.a., ‘Principles and Pragmatism; Civil-Military Action in Afghanistan and Liberia’ (2006)Gerd June & Willemijn Verkoren (eds.), ‘Postconflict Development; Meeting New Challenges’ (2005)Bahaudin Mujtaba, ‘Afghanistan: realities of war and rebuilding’ (2005)Ben Schennink & Gemma ter Haar (eds.), ‘Working on Peace-Building and Conflict Prevention’ (2006)Paul van Tongeren (ed.) ‘People building peace II : successful stories of civil society’ (2005)Peter Uvin, ‘Aiding Violence; The Development Enterprise in Rwanda’ (1998)

Advertenties

About this entry