Het verstandshuwelijk tussen migratie en ontwikkeling (Vice Versa, februari 2007)

Het verstandshuwelijk tussen migratie en ontwikkeling

Tekst: Peter Vermaas

Iedere zichzelf respecterende organisatie voor ontwikkelingssamenwerking houdt zich tegenwoordig bezig met migratie. Hebben die inspanningen zin?

New York, september afgelopen jaar. Het is een kleine week voor het hoogtepunt van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de grote vergaderzaal zit al helemaal vol. 132 landen en twaalf internationale organisaties praten voor het eerst in VN-verband over migratie en ontwikkeling, een thema dat onlosmakelijk is verbonden met globalisering, maar door gevoeligheden tussen landen die overwegend migranten ontvangen en landen die overwegend mensen zien vertrekken niet eerder op zo’n grote schaal is besproken. De High-Level Dialogue on International Migration and Development is wat dat betreft op voorhand al uniek.

Na enkele moeilijk te definiëren openingswoorden van de Bahreinse voorzitter van de Algemene Vergadering betreedt scheidend secretaris-generaal Kofi Annan het spreekgestoelte. Hij bedankt omstandig zijn speciale afgevaardigde Peter Sutherland, de Ier die de top heeft voorbereid. En hij doet een paar ‘suggesties’ voor het verloop van de twee vergaderdagen. ‘Eenvoudig gezegd: we zijn hier allemaal bij betrokken’, begint Annan. Meer landen dan ooit spelen een rol in migratie en je kunt de wereld niet meer zo gemakkelijk onderverdelen in ‘herkomstlanden’ en ‘bestemmingslanden’. ‘Veel landen zijn het nu allebei. Landen die in andere opzichten erg verschillend zijn, hebben op het gebied van migratie te maken met dezelfde problemen.’

De secretaris-generaal noemt nog eens het astronomische geldbedrag dat migranten jaarlijks overmaken naar hun land van herkomst. Deze 167 miljard dollar aan ‘remittances’ is veel meer dan alle officiële ontwikkelingshulp in de hele wereld bij elkaar, benadrukt hij. Maar ook kennis van migranten vloeit terug naar ontwikkelingslanden. Omdat dit besef volgens Annan de laatste jaren overal begint door te dringen en steeds meer regeringen migratie zien als een ‘kans’ in plaats van een ‘bedreiging’, is het moment aangebroken om er samen de schouders onder te zetten. ‘De dialoog die vandaag begint, hoeft morgen nog niet klaar te zijn.’ ‘Work in progress’ dus.

Zoals dat bij de VN gaat, krijgt vervolgens bijna ieder afzonderlijk land de gelegenheid een duit in het zakje te doen. Tunesië (veel vertrekkers), Gabon (nadruk op mensenhandel) en Zuid-Afrika (miljoenen Zimbabwanen die aan de poorten rammelen) bijten het spits af. Op iedere toespraak volgt een lang applaus. Aan het soort afvaardiging dat een land stuurt, kun je zien hoe het de problematiek interpreteert: het ene land wordt vertegenwoordigd door de minister van Arbeid, het volgende door een minister voor Ontwikkelingssamenwerking en weer andere landen (vooral uit het Westen) laten een vertegenwoordiger van Justitie of de immigratiedienst het woord voeren.

Een Finse minister spreekt over de Millenniumdoelen (MDG’s) en ‘Poverty Reduction Strategies’ – ook daarin zou meer aandacht voor migratie moeten komen. Officieel verwoordt ze het standpunt van de Europese Unie, maar direct na haar bijdrage krijgt Malta het woord. Die waren toch ook lid? Ook Nederland en nog enkele andere EU-lidstaten benadrukken de portee van de ‘high-level dialogue’ door een eigen verhaal te houden. Maar terwijl liefst negentig landen delegatieleiders ‘op politiek niveau’ hebben afgevaardigd (ministers, staatssecretarissen, premiers en zelfs een vice-president), laat Nederland zich in de Algemene Vergadering vertegenwoordigen door secretaris-generaal Joris Demmink van het Ministerie van Justitie. Minister Van Ardenne (Ontwikkelingssamenwerking) heeft op het laatste moment afgezegd, omdat ze bij nader inzien liever bij de jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank in Singapore aanwezig wilde zijn, meldt haar woordvoerster. Bovendien, zo weten bronnen bij het ministerie, was ze enigszins teleurgesteld dat de topontmoeting slechts een ‘dialoog’ zou zijn en dat er geen baanbrekende resoluties waren te verwachten.

Demmink, die voor Nederland ook deel uitmaakte van de tijdelijke Global Commission on International Migration in Genève, houdt op vrijdag, de tweede en laatste dag, namens Van Ardenne en zijn eigen baas Rita Verdonk – dan nog op volle kracht minister voor Immigratie en Integratie – een nette toespraak, waarin hij, net als de voorgaande 66 sprekers, uitlegt migratie en ontwikkeling heel belangrijk te vinden en te hopen dat er nog veel over gesproken gaat worden. Opvallend is de nadruk die hij aan het begin van zijn verhaal legt op Zuid-Zuid-migratie. Ook de zuidelijke landen moeten samenwerken. ‘Tegenwoordig zijn de meeste landen herkomstland, transitland en bestemmingsland tegelijk. Mijn eigen land is geen uitzondering. Migratie moet daarom worden behandeld als een mondiaal fenomeen.’

In zijn bijdrage slingert de Justitie-ambtenaar heen en weer tussen de stokpaardjes van Ontwikkelingssamenwerking en die van zijn eigen ministerie. Door 0,8 procent van het BNP te besteden aan armoedebestrijding probeert Nederland een van de hoofdoorzaken voor migratie weg te nemen. Maar diezelfde migratie kan door het overmaken van geld en door al dan niet tijdelijk naar het land van herkomst terugkerende hoogopgeleide migranten ook een grote bijdrage leveren aan ontwikkeling, erkent Demmink. Voorwaarde is wel, zegt hij, dat het ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid van een land in elkaars verlengde liggen. In Nederland hebben daarom de ministers Verdonk en Van Ardenne in 2004 een gezamenlijke notitie het licht doen zien. ‘Wij zien dit als een goed voorbeeld van beleidscoherentie. Coherentie begint thuis, teneinde internationaal effectief te kunnen zijn.’

Hoewel de uitkomsten dus beperkt zijn, kan de top in New York wel worden bestempeld als een succes. Daar zijn bijna alle deelnemers en observatoren het over eens. ‘Migratie is altijd een nogal gevoelig onderwerp geweest, waar veel landen het liefst helemaal niet over zouden praten’, zegt UNDP-adviseur Arun Kashyap net na de jaarwisseling vanachter zijn bureau in hartje New York. ‘Het feit dat de conferentie met zoveel hooggeplaatste deelnemers kon plaatsvinden, was dus sowieso al indrukwekkend. De meeste mensen waren natuurlijk nog een beetje voorzichtig – men probeerde elkaar af te tasten. Daarom is het resultaat, namelijk dat het gesprek voortgaat, ook zozeer van belang.’

De Nederlandse hoogleraar Annelies Zoomers, die sinds vorig jaar een speciale leerstoel migratie en ontwikkeling aan de Radboud Universiteit bekleedt, is het daarmee eens. De vervolgtop in Brussel is vooral bedoeld, zegt ze, om het onderwerp hoog op de agenda te houden. ‘Inhoudelijk hoef je er niet zoveel van te verwachten, maar het is belangrijk dat voor zo’n bijeenkomst veel organisaties en overheden weer aan de slag gaan om stukken voor te bereiden. Zo houd je het proces gaande.’

Dat proces lijkt de laatste tijd trouwens in een stroomversnelling beland. Iedere zichzelf respecterende organisatie die zich bezighoudt met ontwikkelingssamenwerking heeft inmiddels een notitie laten schrijven waarin de samenhang tussen migratie en ontwikkeling uit de doeken wordt gedaan en waarin wordt gepleit voor gericht beleid om migranten te betrekken bij de ontwikkeling van hun land van herkomst.

Dat kan via de door Kofi Annan geroemde ‘remittances’, die volgens nieuwe berekeningen van de Wereldbank in 2005 in totaal zelfs 230 miljard dollar besloegen, maar bijvoorbeeld ook door individuele migranten in te schakelen bij ontwikkelingsprojecten of door projecten van groepen migranten in hun herkomstregio financieel verder te ondersteunen. In dit verband wordt vaak het voorbeeld van Zacatecas in Mexico aangehaald. Iedere dollar die door migranten uit deze regio werd teruggestuurd, werd door de lokale gemeenschap verdubbeld om ontwikkelingsactiviteiten te ondersteunen. De staat en de federale regering voegden vervolgens nog een extra dollar toe en inmiddels is ook de private sector ingestapt. ‘De diaspora wordt op deze wijze een steeds grotere actor in ontwikkeling’, zegt Kashyap, adviseur op het gebied van de private sector bij het ontwikkelingsprogramma van de VN. Hij erkent dat veel migranten in de eerste plaats een louter particuliere overboeking doen: ze willen hun familie steunen. ‘Maar op een gegeven moment wil je ook dat die familie niet alleen een mooi huis heeft, maar ook dat de kinderen naar een goede school kunnen en dat er adequate gezondheidszorg is.’

Niet alleen de VN, ook de Wereldbank, de Europese Unie en verschillende afzonderlijke landen en regioverbanden hebben recentelijk conferenties belegd over het huwelijk tussen migratie en ontwikkeling.

In haar vlak na de VN-top uitgesproken oratie, ‘Op zoek naar eldorado’, schetst Annelies Zoomers de achtergronden van het debat over de vraag of migratie wel of niet kan bijdragen aan duurzame armoedebestrijding. Want daarover is, ondanks al het enthousiasme bij beleidsmakers, het laatste woord nog niet gesproken.

Veel wetenschappers onderscheiden een optimistische en een pessimistische visie. De optimisten zien louter voordelen: de migranten zelf profiteren omdat ze in het bestemmingsland meestal werk vinden, de landen van waaruit ze vertrekken profiteren omdat er geld en kennis (‘brain gain’) wordt gestuurd. En in het meest gunstige geval leidt migratie tot een evenwicht op de arbeidsmarkt, tot een betere spreiding van de voordelen van globalisering en tot niet minder dan het einde van ongelijkheid. De pessimisten zien, zoals te verwachten, vooral problemen. Internationale migratie kan leiden tot conflicten in het bestemmingsgebied en omdat vaak de beste mensen naar betere oorden trekken, verliest het herkomstgebied van de migrant belangrijke arbeidskrachten en intellect. Een en ander mag dan worden gecompenseerd door ‘remittances’, maar hierdoor ontstaat ook weer een grote mate van afhankelijkheid.

Zoomers blijft in haar oratie in het midden en verwijst naar ‘een groeiende consensus’ die zegt dat internationale migratie niet automatisch leidt tot gunstige effecten, maar ‘kan bijdragen aan ontwikkeling en armoedevermindering mits er sprake is van een geschikt en consistent beleid’.
De hoogleraar vindt het vooral opvallend dat in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking migratie zo lang een ‘non-issue’ is geweest. Voordat ze in de wetenschap actief werd, werkte ze voor onder andere het Koninklijk Instituut voor de Tropen in Afrika en Latijns Amerika. ‘Achteraf realiseer ik me dat migratie eigenlijk iets was waar iedereen vanuit de OS blind voor was. Het was migratie óf ontwikkeling. Wij richtten ons op lokale ontwikkeling, terwijl de mensen voor wie we dat deden een veel meer naar buiten gerichte oriëntatie hadden. De expliciete doelstelling van een project kon zijn dat we lokale ontwikkeling wilden bevorderen zodát mensen niet meer zouden vertrekken. Maar zo werkt het helemaal niet. Migratie houd je niet tegen.’

Doordat de ontwikkelingswereld recentelijk heeft ontdekt dat het bedrag aan ‘remittances’ zoveel hoger is dan de reguliere ontwikkelingshulp én doordat veel westerse landen kampen met een ontsporende multiculturele samenleving, zijn onze ogen geopend, meent Zoomers. Maar nog altijd strijdt het belang van de ontwikkelingssamenwerking in het debat met het belang van justitie.

Ook Hein de Haas, onderzoeker bij het International Migration Institute van de University of Oxford, volgt het debat over de ontwikkelingsimpact van migratie al vele jaren. Het is fascinerend, zegt hij door de telefoon vanuit Engeland, om te zien hoe de invalshoek steeds verandert. In de jaren vijftig en zestig, de tijd dat Nederlandse bedrijven gastarbeiders aantrokken, was de literatuur overwegend optimistisch. Van gebieden waar arbeid overvloedig aanwezig was maar kapitaal niet, trokken mensen naar gebieden waar een tekort aan arbeidskrachten heerste maar kapitaal in ruime mate voorhanden was. Ook het kapitaal werd zo beter gespreid. Daarna kwam de lange fase van ‘grootschalig pessimisme’. De Haas: ‘De dominante analyse was dat migratie zou leiden tot meer afhankelijkheid, dat mensen lui zouden worden en passief aan het migratie-infuus zouden gaan liggen. Ik vind dat zelf wat overdreven. Er is in ieder geval niet erg veel empirisch bewijs voor.’ Uit interviews die hij met ruim vijfhonderd huishoudens in Zuid-Marokko hield, bleek dat migrantenhuishoudens helemaal niet volledig afhankelijk wilden zijn van geldovermakingen en daarom ontvangen middelen ook investeerden in bijvoorbeeld kleine landbouwactiviteiten. ‘Toegegeven,’ zegt De Haas, ‘tot grootschalige investeringen hebben geldoverboekingen dertig, veertig jaar lang niet geleid. Maar er ontstaan wel degelijk nieuwe economische activiteiten.’

Nu slaat de pendule weer helemaal de andere kant op, meent De Haas. De kreet ‘migratie en ontwikkeling’ is deze dagen dé nieuwe ontwikkelingsmantra. De ommezwaai kwam zo’n vier jaar terug. In het rapport ‘Global Development Finance 2003’ publiceerde Wereldbank-econoom Dilip Ratha het artikel ‘Workers’ Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance’. Door dit artikel ontstond in de ontwikkelingswereld het besef dat de ‘remittances’, anders dan gedacht, wel degelijk een duurzame vorm van ontwikkeling konden genereren. ‘Maar inmiddels is de nuance zoek’, zegt De Haas. ‘Het optimisme van de Wereldbank en sommige grote ontwikkelingsorganisaties begint weer naïeve vormen aan te nemen. Alsof migratie dé panacee is om armoede te bestrijden. Voor zulke generalisaties bestaat geen bewijs. Zelfs in een land als Marokko, waar “remittances” liefst 7 tot 8 procent van het nationaal inkomen vormen, kunnen louter deze geldovermakingen nooit het verschil maken.’

Van 1998 tot 2000 woonde De Haas in Marokko om onderzoek te doen voor zijn proefschrift. In een typische vertrekregio in Zuid-Marokko bestudeerde hij wat de effecten van binnenlandse en buitenlandse migratie waren. Over zijn meer persoonlijke ervaringen tijdens zijn verblijf schreef hij ook het boek ‘Aroemi, Aroemi; een vreemdeling in Marokko’ (2004). De Haas: ‘Als je daar bent, dan zie je hoe zo’n samenleving helemaal op zijn kop is gezet door migratie. Zelfs veranderingen in de landbouw kun je niet los zien van de invloed van migratie. Probeerde iedereen vroeger in het oogstseizoen – in de late herfst – terug te gaan naar het herkomstgebied, nu is dat verschoven naar de West-Europese zomervakantie. Landbouw is ondergeschikt geworden.’

Het is een feit dat de gebieden in Marokko waar veel migratie heeft plaatsgevonden, aanzienlijk welvarender zijn geworden, zegt De Haas. ‘Er staan betere huizen en er rijden mooiere auto’s rond.’ Maar de sociale veranderingen waren minstens zo ingrijpend. ‘In de gebieden in Marokko waar ik me op heb gericht, had je van oudsher een soort kastenstelsel: er was een sterke hiërarchie tussen de zwarte en de witte bevolking. Dat onderscheid doet er nu veel minder toe. De nieuwe scheidslijn is geld. Er wordt vaak gezegd dat migratie meer ongelijkheid brengt, maar het is in dit geval een ander soort ongelijkheid: van een soort feodale ongelijkheid naar ongelijkheid die op migratie is gebaseerd.’

De door De Haas geconstateerde drieste naïviteit in het huidige debat leidt ertoe dat er vaak oude mythes over migratie worden opgerakeld. In een recente bijdrage aan de ‘Third World Quarterly’ probeert hij die migratiemythes door te prikken. Een verkorte versie van dat stuk verscheen in Nederland eerder in de Internationale Spectator.

Het is bijvoorbeeld niet zo, schrijft De Haas, dat we aan het begin van de eenentwintigste eeuw in een tijd van ongekende migratie leven, zoals vaak wordt gesuggereerd. Een eeuw geleden was het percentage internationale migranten op de totale wereldbevolking ongeveer even hoog als nu, namelijk tussen 2,5 en 3 procent.

Een nog veel vaker voorkomende mythe die De Haas in zijn verhaal aanhaalt, Zoomers noemde het ook al, is dat armoede de belangrijkste oorzaak van migratie zou zijn. Migreren is duur en het zijn dus zelden de allerarmsten die vertrekken. Een verbetering van het ontwikkelingsniveau gaat in eerste instantie bovendien gepaard met een toename van de emigratie, leert de theorie van de ‘migration hump’. Dit verklaart, schrijft De Haas, dat de belangrijkste emigratielanden (Mexico, Marokko, Egypte) niet tot de groep van minst ontwikkelde landen behoren. De Nederlandse ontwikkelingshulp – die zich vooral richt op de allerarmste landen – en het afbreken van handelsbarrières vormen in eerste instantie dus geen probate remedie om de migratie terug te dringen, zoals Justitie-ambtenaar Demmink in New York suggereerde. Sterker nog: de ontwikkeling van Sub-Sahara-Afrika zal aanvankelijk leiden tot een stijging van de migratie vanuit dat gebied. Om, zoals Annelies Zoomers in haar oratie, met de grote econoom Amartya Sen te spreken: ‘The core of development is the enjoyment of freedom – the freedom of individuals to lead valuable lives.’
Ten slotte richt De Haas zich in zijn opsomming van migratiemythes op het fenomeen ‘brain drain’ – volgens hem ‘het meest gebruikte argument tégen migratie als potentiële bron van ontwikkeling’. Hoe vaak staan er niet artikelen in de krant over het bizarre gegeven dat er in de stad Manchester meer Ethiopische artsen zouden werken dan in Ethiopië zelf? En hoe groot was de verontwaardiging wel niet toen een Nederlands uitzendbureau zo’n vijf jaar geleden voor onder andere het ziekenhuis van de Vrije Universiteit actief Zuid-Afrikaanse artsen en verpleegkundigen ging werven?

Volgens De Haas valt het nog te bezien of ‘brain drain’ inderdaad altijd zo schadelijk is. Het verschijnsel wordt in zijn optiek vaak gebruikt ‘als vals argument door mensen die een rigide migratiebeleid verdedigen’. Niet alle migranten zijn immers hoogopgeleid en als ze dat wél zijn, dan is het nog maar de vraag of ze in eigen land wel aan het werk kunnen komen. Veel regeringen, zegt De Haas, beschouwen goed geschoolde arbeidskrachten als een ‘exportproduct’. Ze creëren bewust overschotten onder bepaalde categorieën hoger opgeleiden teneinde meer ‘remittances’ en ‘brain gain’ tot stand te brengen.

‘In Ghana zie je dat een substantieel percentage van de artsen, en in iets mindere mate ook verplegers, meteen na de opleiding naar Europa emigreert. Het is niet altijd duidelijk of deze mensen daadwerkelijk lege posten achterlaten. Maar wat wél duidelijk is, is dat veel Afrikaanse landen kampen met een nieuwe generatie werkloze jongeren die hoog is opgeleid. Mensen die, met andere woorden, in eigen land nooit een fatsoenlijke werkkring zouden vinden. In Marokko had je vroeger met een goede opleiding bijna gegarandeerd een baan in de overheidssector. Dat kan niet meer, daarvoor zijn er domweg te veel mensen die goed zijn geschoold. Sommige staten vinden het dus helemaal niet erg als mensen vertrekken. Ze kunnen een grote rol spelen in het ontwikkelingsproces.’ En de Zuid-Afrikaanse artsen? De Haas: ‘Zuid-Afrika trekt op zijn beurt weer medisch personeel aan uit Ghana en Nigeria. Die landen klagen dan weer bij Zuid-Afrika. Maar globaal bekeken is er geen tekort aan arbeidskrachten. Dat probleem was veel relevanter in de jaren zestig. Eigenlijk is er de laatste veertig jaar te veel geïnvesteerd in hoger onderwijs en te weinig in basis- en middelbaar onderwijs.’ Lachend: ‘Tenzij je natuurlijk de stelling aanhangt dat het goed is voor een land om een grote kritische, werkloze massa te hebben teneinde “regime change” te kunnen bewerkstelligen.’

‘Steeds meer ontwikkelingslanden maken eigen beleid op het gebied van migratie’, vult Zoomers aan. ‘Als Malinezen vroeger hun land verlieten, dan waren ze gewoon weg. Maar nu is er zelfs een minister voor diasporazaken. Nationale overheden zien dat de diaspora een mogelijk ontwikkelingspotentieel in zich draagt. Mali investeert actief in contacten met landen waar Malinezen kunnen werken.’

De hoogleraar vindt deze vraag vanuit het Zuiden trouwens beter dan de vele initiatieven die er worden ontplooid om de diaspora in bestemmingslanden te betrekken bij ontwikkelingsactiviteiten. ‘Persoonlijk vind ik de inschakeling van migranten- en diasporaorganisaties in het ontwikkelingsbeleid risicovol’, zei ze vorig jaar in haar oratie. ‘De wereld van de diaspora is sterk gefragmenteerd. Bovendien is de situatie dikwijls gepolitiseerd. Migranten zijn weliswaar vaak bekend met het land van herkomst, maar het is ook zo dat zij niet onafhankelijk zijn en niet allemaal beschikken over expertise op het terrein van ontwikkeling.’ Daarom, zegt ze, kun je er beter voor zorgen dat landen in het Zuiden contact krijgen met hun diaspora dan dat je in Nederland migrantenorganisaties steunt met het uitvoeren van projecten in hun land van herkomst. ‘Er zijn over de hele wereld duizenden migrantenorganisaties van Filippino’s. Stel je voor wat een gigantische fragmentatie het oplevert als die allemaal hun eigen ontwikkelingsprojecten beginnen.’

In zijn toespraak in New York verwees de Nederlandse vertegenwoordiger Joris Demmink trots naar de gezamenlijke nota die de ministers Van Ardenne en Verdonk in de zomer van 2004 op verzoek van de Tweede Kamer het licht deden zien. Het aan deze notitie gekoppelde bezoek van beide ministers aan vluchtelingenkamp Kakuma in Kenia noemde hij maar niet. Zonder haar immense zonnebril even af te doen, vatte Verdonk ten overstaan van een aantal vluchtelingen kort samen hoe zij het Nederlandse beleid zag: ‘Home is home.’ De vluchtelingen konden beter teruggaan naar Zuid-Sudan om daar hun land op te bouwen dan dat ze probeerden hun geluk te beproeven in Nederland. ‘Echt stuitend’, noemt Hein de Haas het bezoek. ‘Vanuit DGIS, het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking van Buitenlandse Zaken, is heel hard gewerkt om met integere intenties migratie en ontwikkeling te agenderen, maar in het kabinet bleek de immigratieagenda veel zwaarder te wegen.’

Niet alleen uit het omstreden tripje naar Kakuma, ook uit de notitie bleek dat Justitie het pleit had gewonnen. De analyse, waarin de samenhang tussen ontwikkeling en migratie uit de doeken wordt gedaan en waarin een aantal migratiestromen in kaart wordt gebracht, is goed, menen Zoomers en De Haas, maar in de conclusies lijkt minister Verdonk aan het langste eind te hebben getrokken. ‘Ik sloeg steil achterover’, zegt De Haas. ‘De analyse is vrij gedegen en belicht zowel de positieve als de negatieve kanten van migratie, maar als het beleid ter sprake komt, dan gaat het voornamelijk over tijdelijke migratie, en om vrijwillige terugkeer en uitzetten. De nota probeert tamelijk geforceerd een koppeling te leggen tussen tijdelijke migratie en ontwikkelingsbeleid. Daarbij reduceren de ministers het concept van circulaire migratie – het al dan niet tijdelijk terugkeren van migranten om in hun land van herkomst weer aan de slag te gaan – goeddeels tot tijdelijke migratie, waarna al dan niet gedwongen terugkeer volgt.’

In de inleiding van de notitie wordt tevreden vermeld dat bij de analyse ‘geen belangrijke incoherentie is gebleken tussen het Nederlandse buitenlands en veiligheidsbeleid, het beleid voor ontwikkelingssamenwerking, het mensenrechtenbeleid en het migratiebeleid’. Uiteraard zijn er wel, zoals dat heet, ‘beleidsintensiveringen en nieuwe accenten’ nodig. ‘Een effectief terugkeerbeleid’, schrijven de ministers, ‘is een voorwaarde voor een beleid ter bevordering van tijdelijke arbeidsmigratie en circulaire migratie. Van belang is de vrijwillige terugkeer te bevorderen door een combinatie van beleidselementen, zoals, waar dat nodig is, afspraken met herkomstlanden, ondersteuning van, dan wel pressie op herkomstlanden, steun aan migranten en migrantenorganisaties, steun aan activiteiten van het Nederlandse maatschappelijk middenveld op het gebied van opleiding en re-integratie, steun aan tijdelijke arbeidsmigratie inclusief effectieve terugkeer, en steun aan (tijdelijke) terugkeer ten behoeve van de (weder)opbouw van het land van herkomst.’

De Haas en Zoomers betwijfelen of het Nederlandse ontwikkelingsbeleid en het migratiebeleid daadwerkelijk zo coherent zijn. Ook het Center for Global Development in Washington, dat Nederland vorig jaar in zijn Commitment to Development Index het beste donorland noemde, plaatste kanttekeningen bij de coherentie tussen het migratie- en het ontwikkelingsbeleid. Op dit punt scoorde het kabinetsbeleid op een schaal van 1 tot 10 slechts een 4,8. Niet vreemd, want terwijl er dus steeds meer bewijs is dat duurzame migratie via ‘remittances’ tot ontwikkeling kan leiden, is het Nederlandse beleid in beginsel gericht op terugkeer.

De Haas: ‘De incoherentie spat echt van de pagina’s af. Het rapport lijkt een poging om het rigide Nederlandse migratiebeleid te overgieten met een humaan ontwikkelingssausje. Voor zover het beleid met ontwikkeling in verband wordt gebracht, speelt alleen terugkeermigratie een rol. Wie denkt dat tijdelijke migratie een uitkomst is, keert terug naar de gastarbeiderillusie. Die zouden in de jaren zeventig toch ook terugkeren? En het is maar de vraag of tijdelijke migranten de grootste bijdrage leveren aan ontwikkeling. Uit onderzoek blijkt bovendien dat juist langetermijnmigranten – vaak goed geïntegreerde mensen – de grote ondernemers zijn die echt dingen opzetten in hun herkomstlanden. Het duurt vrij lang voordat die “remittances” op gang komen. Mensen moeten eerst migreren, zich settelen, een baan vinden en geld overhouden.’

Voor een lezing in Den Haag telde De Haas hoe vaak het woord ‘terugkeer’ in de notitie voorkwam. 112 maal was dat. ‘De woorden “ontwikkeling en migratie” dekken de lading daarom niet’, concludeerde hij. ‘Terugkeer, terugkeer, terugkeer luidt het parool. Dat lijkt me een slechte basis voor een nieuwe invalshoek in het ontwikkelingsbeleid. Het huidige immigratie- en integratiebeleid is eerder een rem dan een stimulans voor de ontwikkeling.’

De Haas: ‘Het is op zich een stap vooruit dat zo’n nota wordt geschreven, maar een hele erfenis aan ervaringen wordt vergeten. De nieuwe plannen om de terugkeer van migranten te koppelen aan investeringen in het land van herkomst, zijn niet meer dan oude wijn in nieuwe zakken.’ De hoop dat dit gaat lukken, is naïef, vindt hij. De Haas is bang voor de gevolgen: ‘Ik vermoed dat het overdreven optimisme van nu weer gevolgd gaat worden door een tegenreactie van groot pessimisme als blijkt dat alles veel moeilijker te realiseren is dan gedacht.’

Wat daarbij een rol speelt, is dat de lidstaten van de Europese Unie niet willen erkennen dat arbeidsmigratie nodig is om de economie bloeiend te houden. De Haas: ‘Het probleem is: we willen wel de arbeid, maar niet de mensen. En daarom voert Spanje tegenwoordig campagne in Senegal om te laten zien dat Europa geen paradijs is. Maar dat heeft geen zin. Want welke migrant je ook spreekt: iedereen vindt werk in Europa. Vooral in Spanje en andere Zuid-Europese landen zie je dat de economie niet meer kan draaien zonder irreguliere migranten in bijvoorbeeld de intensieve landbouw of de dienstverlening.’

Zelf zou De Haas voorstander zijn van bijvoorbeeld een migratiequotum, zoals in de Verenigde Staten. ‘Doordat op nationale niveaus enorme weerstand tegen migratie bestaat, verliest Europa zijn concurrentiepositie. De Amerikanen geven gekwalificeerde mensen een kans. Kijk maar naar Marokko: dat land was van oorsprong altijd op Frankrijk gericht. Maar nu beginnen steeds meer mensen Engels te leren teneinde de overstap naar de Verenigde Staten te kunnen maken. Zowel in Europa als in de Verenigde Staten ontbreekt echter de bereidwilligheid om toe te geven dat er ook een sterke en toenemende behoefte is aan laaggeschoolde arbeid.’ Zoomers: ‘Migratie bestaat nu eenmaal, dat moeten we accepteren.’

Beide wetenschappers zien meer in het in 2005 verschenen rapport van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). ‘Dat is een poging om het debat weer een beetje meer richting de OS-hoek te trekken’, meent Zoomers. Terwijl Verdonk en Van Ardenne in de Kamer merkwaardig genoeg hebben laten weten het AIV-stuk te onderschrijven, laat de raad zelf weten dat de coherentie in het Nederlandse beleid ver te zoeken is. ‘In weerwil van alle zorgvuldige formuleringen in de adviesaanvraag en de notitie kan de AIV zich niet aan de indruk onttrekken, dat het streven naar coherentie tussen ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en migratiebeleid is geagendeerd vanuit de assumptie dat migratie in eerste instantie een probleem vormt en dat andere sectoren van beleid, zoals ontwikkelingssamenwerking, geacht worden aan het mitigeren van het probleem een bijdrage te leveren’, staat er fijntjes. De ‘instrumenten van het OS-beleid’, zo schrijft de commissie met onder anderen Lau Schulpen, Bas de Gaay Fortman en oud-staatssecretaris Elizabeth Schmitz, zullen ‘in eerste instantie gericht moeten zijn op het bereiken van de eigen doelstellingen’.

En die eigen doelstellingen betreffen vooral de 36 landen waarmee een bilaterale ontwikkelingsrelatie bestaat. Maar dat zijn weer niet de landen waar de meeste migranten vandaan komen. Dat zijn de laatste jaren vooral Turkije, China en Marokko.

Inmiddels laat Buitenlandse Zaken zich niet meer ringeloren door Justitie, meent Zoomers. Onder haar leiding is vorige maand een serie ‘working papers’ gepubliceerd met de resultaten van een onderzoek, gefinancierd door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarin internationale migratie nader wordt belicht. Zoomers: ‘Het was bijzonder dat ons project werd goedgekeurd, omdat er zoveel verschillende belangen op het spel stonden. De Dienst Personenverkeer van BZ stond er aanvankelijk wat aarzelend tegenover om mee te werken aan een onderzoek dat vooral was gericht op het in kaart brengen van de ontwikkelingsrelevantie van migratie.’
Ondanks de botsende belangen is er een vrij coherent rapport geschreven. ‘Nederland loopt in het stréven naar een coherent en ontwikkelingsrelevant migratiebeleid misschien toch wel voor op andere landen. In ieder geval staat men open voor kritische discussie.’
In het stuk wordt voor de verandering niet alleen de Zuid-Noord-migratie in kaart gebracht, maar ook de Zuid-Zuid-migratie, die voor de bulk van de migratie tekent. Zoomers: ‘Het beleid dat de laatste jaren is ontwikkeld, heeft een heel sterke bias. We richten ons alleen op die landen die toevallig migranten naar Europa sturen, terwijl je eigenlijk moet kijken naar de migratiestromen wereldwijd. Het ontwikkelingsbeleid kan dan wel vooral op Sub-Sahara-Afrika zijn gericht, maar niemand realiseert zich dat veel Aziaten via Afrika naar Europa komen. Als je als Nederland migratie ontwikkelingsrelevant wil maken, dan kun je niet alleen op partnerlanden focussen.’

De Haas: ‘Beleidsmakers zouden eindelijk eens moeten erkennen dat migratie een intrinsiek onderdeel van ontwikkeling vormt in plaats van een probleem dat moet worden opgelost. In plaats van het fenomeen te bestrijden, zou het beleid erop moeten worden ingesteld de positieve effecten van migratie zo veel mogelijk te vergroten en de negatieve effecten zo veel mogelijk te verkleinen.’

Terug naar New York. Lang, heel lang, is het applaus als op vrijdagmiddag 15 september de eerste VN-topontmoeting over migratie en ontwikkeling erop zit. In juli trekt het hele gezelschap naar Brussel om het onderwerp ‘op de agenda te houden’. In een zogenaamd ‘non-paper’ blikken de Belgische regering en de International Organization for Migration (IOM) vooruit op de bijeenkomst. Het is een van de ‘uitdagingen’ voor de toekomst, zo valt er te lezen, om migratiebeleid ‘concreet’ te koppelen aan ontwikkelingsbeleid.

Inmiddels weet iedereen dat ‘remittances’ en ‘brain gain’ een belangrijke rol spelen in ontwikkeling en dat migrantengroepen bij ontwikkelingssamenwerking betrokken zouden moeten worden. Wat moet er in Brussel gebeuren om daar optimaal van te kunnen profiteren? Arun Kashyap van UNDP hoopt dat er in de Belgische hoofdstad in de eerste plaats meer inhoudelijk gesproken gaat worden over methoden om het proces van versturen en ontvangen van geld efficiënter te maken.

In Nederland heeft demissionair minister Zalm van Financiën daar alvast een voorschot op genomen. Vooral Surinaamse migranten in Nederland klaagden de laatste jaren steen en been over de hoge kosten van overboekingen. Op verzoek van de Kamer heeft Zalm daarom de Nederlandse markt voor ‘remittances’ laten inventariseren. Liefst vijftig procent van de Surinamers blijkt met regelmaat geld te ontvangen van Surinaamse migranten in Nederland. Maar de kosten voor het overmaken van een bedrag van 250 euro variëren – in Zalms woorden – ‘van hoog tot heel hoog’. Als minister kan hij natuurlijk niet ingrijpen in een vrije markt, maar Zalm heeft de banken opgeroepen die tarieven terug te schroeven. Ook laat hij de Nederlandse Mededingingsautoriteit onderzoeken of er sprake is van kartelafspraken of prijsopdrijving. Die waarschuwing leidde meteen tot een ware prijzenoorlog op de markt voor ‘money transfers’.

Toch gaat het niet alleen om de kosten, benadrukt Kashyap. In ontwikkelingslanden moeten ook domweg meer mogelijkheden komen om het geld te ontvangen. Het moet makkelijker worden. Inmiddels wordt er gewerkt aan allerlei nieuwe manieren: via supermarkten en zelfs via mobiele telefoons kun je geld sturen. Maar uiteindelijk willen de ontvangers van ‘remittances’ ook de mogelijkheid hebben om te sparen. In samenwerking met de private sector kunnen organisaties als UNDP en bilaterale donoren hierbij een rol spelen. Kashyap: ‘Banken willen best in crisisgebieden investeren. Zij zien net als wij dat daar kansen liggen, dat daar een markt braak ligt. Maar vaak zijn er barrières. Het risico is iets groter en veel westerse bankinstellingen hebben niet de benodigde contacten met lokale overheden. Hierbij kan de ontwikkelingssector concreet helpen. En zeg nou toch zelf: uiteindelijk wil iedereen toch een rekening bij JP Morgan?’

Literatuur

AIV (2005), Migratie en ontwikkelingssamenwerking; de samenhang tussen twee beleidsterreinen.

DGIS (2004), Verbanden tussen migratie en ontwikkeling.

Hein de Haas (2005), ‘International migration, remittances and development: myths and facts’ in Third World Quarterly.

Hein de Haas (2004), Aroemi, Aroemi. Een vreemdeling in Marokko.

Hein de Haas (2006), Engaging Diasporas; How governments and development agencies can support diaspora involvement in the development of origin countries (rapport in opdracht van Oxfam Novib).

Hein de Haas (2003), Migration and Development in Southern Morocco: The Disparate Socio-Economic Impacts of Out-Migration on the Todgha Oasis Valley (dissertatie Radboud Universiteit Nijmegen).

IOM (2006), International Migration and Development: Perspectives and Experiences of the IOM.

Jelle van der Meer (2004), Stille gevers; migranten en hun steun aan het thuisland.

Dilip Ratha (2003), ‘Workers’ Remittances: An Important and Stable Source of External Development Finance’, Global Development Finance 2003.

United Kingdom House of Commons International Development Committee (2004), Migration and Development: How to make migration work for poverty reduction.

United Nations (2006), International migration and development; report of the Secretary-General.

Annelies Zoomers en Ton van Naerssen e.a. (2006), International migration and national development in sub-Saharan Africa. Viewpoints and policy initiatives in the countries of origin (working paper met BZ, SZW).

Annelies Zoomers (2006), Op zoek naar eldorado (oratie Radboud Universiteit Nijmegen).

Advertisements

About this entry