Repareren van gebroken ramen is niet voldoende (TSS, 05-2007)

Als kandidaat voor het presidentschap van de Verenigde Staten laat Rudy Giuliani geen mogelijkheid onbenut om uit te leggen hoe hij de criminaliteit in New York heeft teruggebracht. Maar was dit inderdaad de verdienste van de oud-burgemeester? En heeft zero tolerance hem daarbij geholpen?

Peter Vermaas

Het is een rustige dinsdagochtend bij de koffiebar op de hoek van Avenue C en East 9 Street in de East Village in New York. Beeldend kunstenaar, muzikant en verklaard anarchist Pete Missing nipt op het terrasje van zijn dagelijkse espresso en neemt terloops voorbijgangers en andere gasten op het terras de maat. Hij ziet er uit als de eerste de beste zwerver, maar is hier in de buurt een autoriteit. Iedereen kent zijn handelsmerk: het omgedraaide Martiniglas dat niet alleen op zijn arm getatoeëerd staat, maar twintig jaar geleden ook op zo’n beetje iedere muur van de East Village geschilderd stond.

Het was Missing die, met anderen, in 1988 het initiatief nam tot een serie demonstraties die zouden leiden tot de hevigste rellen in New York sinds jaren. Het protest was gericht tegen de gentrification van de buurt, tegen de opmars van de projectontwikkelaars en het verdwijnen van betaalbare huisvesting. Nadat het gemeentebestuur besloten had het middenin de East Village gelegen Tompkins Square Park te ontdoen van nachtelijke kampeerders en het park voortaan dagelijks laat op de avond af te sluiten, sloeg de vlam in de pan. Na ietwat buitensporig optreden van de politiemacht die geacht werd de avondklok te handhaven, werden op de ochtend van 7 augustus 38 gewonden genoteerd.

De buurt is veranderd, zegt Missing. Hij heeft bijna zijn hele leven in de East Village gewoond, maar sinds eind jaren tachtig, begin negentig is zelfs dit voorheen ongecontroleerde stukje van Manhattan een yuppenparadijs geworden, zegt hij. ‘Kunstenaars nemen de benen, kraakpanden worden gesloten. Projectontwikkelaars maken hier nu de dienst uit.’

Missing zegt zich tussen de junks en de clochards weliswaar nooit ongemakkelijk gevoeld te hebben. Maar vast staat dat de veiligheid, of althans het aantal geregistreerde misdaden, in dit deel van de stad sinds de rellen in 1988 dramatisch is gedaald. Vergelijk de gegevens van de New York City Police Department (NYPD) van 1990 met die van 2006. In 1990 werden er in het negende politiedistrict, waaronder de East Village valt, 23 moorden genoteerd, 41 (pogingen tot) verkrachtingen, 1136 overvallen en 1420 inbraken. In 2006: 1 moord, 13 (pogingen tot) verkrachtingen, 249 overvallen en 301 inbraken. Dat scheelt nogal.

De East Village staat hierin niet alleen. In heel New York is de criminaliteit in de jaren negentig sterk gedaald. Het aantal moorden nam in de vijf stadswijken bij elkaar (The Bronx, Brooklyn, Manhattan, Queens en Staten Island) met 73 procent af, verkrachtingen met 53 procent, overvallen met 70 procent en inbraken met 72 procent. New York is inmiddels de veiligste grote stad van de Verenigde Staten.

En dat is uiteraard de verdienste van Rudy Giuliani. Althans, dat zegt de oud-burgemeester zelf. Als een van de Republikeinse kandidaten voor de presidentsverkiezingen van volgend jaar hamert hij erop dat zijn beleid van zero tolerance doorslaggevend is geweest voor de criminaliteitsdaling in New York. In een recent interview ging hij zelfs zo ver de situatie die hij in New York aantrof bij zijn aantreden te vergelijken met de situatie in Bagdad. Als president zou Giuliani Bagdad net zo schoonvegen als hij dat met New York destijds gedaan had.

Giuliani verdedigt zijn beleid en dat van zijn politiechef William Bratton nog altijd met verve. De twee brachten de door Bratton al langer aangehangen ‘Broken Windows Theory’ in de praktijk. In het tijdschrift The Atlantic Monthly kwamen de criminologen James Wilson en George Kelling in 1982 voor het eerst met de gedachte dat beperkte ordeloosheid, kleine verstoringen in het straatbeeld, uiteindelijk tot serieuze criminaliteit zou kunnen leiden. ‘Stel je een gebouw voor met een paar gebroken ramen’, schreven ze. ‘Als die ramen niet gerepareerd worden, dan hebben vandalen de neiging nog een paar ramen te breken. Uiteindelijk breken ze zelfs in het gebouw in en als het dan niet in gebruik blijkt, worden ze krakers of stoken ze vuurtjes in het gebouw.’ Een gebroken raam moet, met andere woorden, gerepareerd worden en wetshandhavers moeten zonder pardon optreden tegen ieder klein vergrijp. Uiteindelijk kan zo voorkomen worden dat een buurt afglijdt en verloedert.

Met harde hand werd tijdens het burgemeesterschap van Giuliani (1994-2001) opgetreden en zie: de criminaliteit nam af.

Niet overtuigd

Maar is het zero-tolerancebeleid, het repareren van gebroken ramen, de wérkelijke oorzaak van de daling van het aantal serieuze delicten? Is misdaad besmettelijk? Daarover zijn de meningen nogal verdeeld. ‘Iedere zonderling die in 1994 burgemeester van New York zou zijn geworden, had vijf jaar later deze resultaten kunnen noteren’, zegt criminoloog Bernard Harcourt van de Universiteit van Chicago. In zijn zes jaar geleden verschenen boek The Illusion of Order maakte de hoogleraar gehakt van de aannames van Kelling cum suis. Hij benadrukt dat de aanhangers van de Broken Windows Theory nooit enig empirisch bewijs hebben aangedragen voor hun aanname dat er een relatie bestaat tussen kleine ordeverstoringen en zware criminaliteit. Harcourt: ‘Giuliani kon het in de media altijd goed verkopen, maar ik ben niet overtuigd.’

In een veelbesproken onderzoek, uitgevoerd samen met William Sousa, heeft George Kelling in 2001 alsnog gepoogd bewijs voor zijn stelling te leveren. Do Police Matter? heette de studie waarin de criminologen aan de hand van politiegegevens uit New York lieten zien dat er zwaar politieoptreden, ook bij kleine vergrijpen, in bepaalde wijken wel degelijk correleert met een significante daling van de criminaliteit.

Maar Harcourt geloofde er nog steeds niet in. Met hoegenaamd dezelfde data liet hij samen met collega Jens Ludwig in een recent artikel zien dat de buurten waar de criminaliteit zo sterk daalde, ook de buurten waren waar eerder in de jaren negentig een explosie van misdaad gesignaleerd werd. Natuurlijk werden daar veel agenten naartoe gestuurd, maar in feite keerde dit soort buurten terug naar de oorspronkelijke toestand. Houd je hier rekening mee, dan is er van de correlatie, laat staan van causaliteit, niets meer over. Harcourt noemt dit ‘Newton’s Law of Crime: what goes up must come down (and what goes up the most tends to come down the most)’. Daarnaast lieten Harcourt en Ludwig zien dat kwetsbare groepen die in het kader van herhuisvestingsprogramma’s naar betere buurten werden verhuisd, in die betere buurten net zo goed doorgingen de wet te overtreden.

Neergang crackepidemie

Wat leidde dan wel tot de criminaliteitsdaling? Verschillende verklaringen doen de ronde. Harcourt wijst er in de eerste plaats op dat niet alleen in New York maar overal in de Verenigde Staten, ook in plaatsen zonder zero-tolerancebeleid, de criminaliteit in deze periode daalde. Dat kan te maken hebben met de haast continue economische groei en afname van de werkloosheid in de jaren negentig: Amerika was onder de in 1993 gekozen president Bill Clinton booming. Daarnaast worden vaak demografische veranderingen aangedragen: de bevolking werd ouder en er waren dus steeds minder mensen in hun ‘crimineel actieve leeftijd’. Ten slotte zijn de Verenigde Staten sinds eind jaren tachtig steeds meer mensen gaan opsluiten. Zaten er in 1972 totaal 200.000 mensen vast, aan het begin van de eenentwintigste eeuw waren dat er anderhalf miljoen. Tel je alle vormen van detentie mee (ook voorarrest en politiecellen) dan zijn dat er zelfs ruim 2 miljoen. Van iedere duizend Amerikanen zitten er, met andere woorden, op het moment dus vijf in het gevang. Die kunnen geen misdaden plegen én informatie verstrekken over andere nog niet opgepakte criminelen.

Maar voor het specifieke geval van New York gaan de economische verklaring en de demografische verklaring niet helemaal op. Juist in deze stad is de rijkdom niet zo sterk toegenomen als in de rest van de Verenigde Staten en de bevolking is volgens gegevens van het federale Census Bureau nauwelijks ouder geworden en qua etnische samenstelling nagenoeg identiek gebleven. Bovendien is de criminaliteitsdaling aanzienlijk groter dan de daling in bijvoorbeeld werkloosheid.

Een gangbare nieuwe theorie, die ook door Bernard Harcourt wordt aangehangen, is de opkomst en neergang van de crackepidemie in New York. Bepaalde wijken van de stad, niet het minst de belegerde buurt rondom Tompkins Square Park, werden zwaar getroffen door de gevolgen van de half jaren tachtig enorm populair geworden rookbare vorm van cocaïne. Dit leidde tot veel verslavingen en met drugshandel en verslaving samenhangende criminaliteit. Toen de crackrage halverwege de jaren negentig voorbij was, nam het aantal moorden en berovingen direct af.

In het in de Verenigde Staten mateloos populaire boek Freakonomics werd nog een andere verklaring gelanceerd: de legalisering van abortus. Een aantal staten, waaronder New York, had abortus in 1970 al gelegaliseerd en in 1973 besloot het hooggerechtshof dat voor het hele land over te nemen. Daardoor, veronderstellen auteurs Steven Levitt en Stephen Dubner in hun bestseller, is het aantal ongewenste kinderen afgenomen. Kinderen van ouders die geen tijd of middelen hebben om een rol te spelen in de opvoeding en dus gevoeliger zijn voor een criminele carrière, werden vanaf 1973 minder geboren.

Naar de bol gestegen

Alle oude en nieuwe verklaringen én de veranderingen bij de politie werden onder de loep genomen in het dit jaar verschenen boek The Great American Crime Decline van de Berkeley-criminoloog Franklin Zimring. Hij onderschrijft de stelling van Harcourt dat er nog altijd geen empirisch bewijs is dat de Broken Windows Theory werkt. Het is de bedenker van die theorie, Kelling, volgens Zimring enigszins naar de bol gestegen.

‘In zijn oorspronkelijke artikel uit 1982 beschreef hij dat mensen door het hard aanpakken van kleine verstoringen in het straatbeeld vooral een veiliger gevoel kregen. Dat zal inderdaad wel zo zijn. Maar toen steeds meer beleidsmakers de theorie gingen overnemen, werd voetstoots aangenomen dat kleine ordeverstoringen dus ook daadwerkelijk zouden leiden tot serieuze criminaliteit en dat de aanpak van die kleine dingen grotere problemen zou kunnen voorkomen. Dat is meer dan een gevoel van veiligheid en op die manier nooit bewezen. Bij zero tolerance hoort bijvoorbeeld ook een harde aanpak van wildplassen. Kelling denkt dat wildplassen leidt tot criminaliteit. Maar wat als een zeventigjarige man in Central Park het niet meer kan ophouden en tegen een boom plast? Die man gaat heus niet een dag later een moord plegen.’

Aan de hand van precieze politiestatistieken en bevolkingsonderzoeken laat Zimring zien dat alle eerder geopperde verklaringen – economie, demografie, veel gevangennemingen, crack en de legalisering van abortus – misschien alle een kleine rol, maar zeker geen significante rol hebben gespeeld. ‘Alles bij elkaar opgeteld is New York haast dezelfde stad als in 1990’, zegt hij. Volgens Zimring moet de rol van de politie niet onderschat worden. Het aantal agenten is nogal toegenomen én de efficiëntie van het corps is vanaf burgemeester David Dinkins, de voorganger van Giuliani, sterk verbeterd. ‘Voor die tijd kwamen ze nauwelijks uit hun auto en zaten ze, laat ik zeggen, wel erg vaak donuts te eten’, zegt Zimring. ‘Het Amsterdamse politiekorps is al sinds de jaren zestig van constant hoge kwaliteit: het is doortastend en efficiënt. Maar de New Yorkse politie lag werkelijk vrijwel stil. Onder Dinkins is de vernieuwing begonnen.’ En de uitbreiding. In de jaren negentig kreeg de NYPD er niet minder dan 20 duizend agenten bij. ‘Dat is een uitbreiding met meer dan het totale politiebestand voor een stad als Chicago: allicht dat er dan iets gebeurt. Maar nogmaals’, benadrukt Zimring, ‘ook de veranderingen bij de politie zijn slechts een klein deel van de verklaring.’

‘Wat dat betreft maken vergelijkende onderzoeken met andere politiekorpsen het niet makkelijker’, voegt Bernard Harcourt vanuit Chicago toe. ‘Tussen 1993 en 1998 nam het aantal overvallen in Los Angeles sterk af, terwijl iedereen weet dat de Los Angeles Police Department in die tijd volkomen disfunctioneel was.’ Net na de rellen rondom de gewelddadig gearresteerde taxichauffeur Rodney King lag de LAPD volkomen op zijn gat.

Zonder Donut

Terug naar de East Village, waar tegenwoordig op iedere straathoek een politieagent staat – zonder donut.

Ondanks de protesten van Pete Missing en de andere buurtbewoners is dit deel van Manhattan zwaar vernieuwd. Oude gebouwen zijn opgeknapt, goedkope woningen met gereguleerde huurprijzen zijn dure appartementen of koopwoningen geworden. De gentrification waartegen in 1988 in Tompkins Square Park gedemonstreerd werd, gaat onverminderd door. Eind vorig jaar werd wat dat betreft een nieuwe mijlpaal bereikt met de verkoop van Stuyvesant Town en Peter Cooper Village. Voor 5,4 miljard dollar, de allergrootste Amerikaanse vastgoeddeal aller tijden, gingen elfduizend goedkope huurwoningen in 110 flatgebouwen over naar een private investeerder. ‘Manhattan is voor steeds minder mensen te betalen’, klaagt Missing bij het koffiebarretje.

Heeft het vertrek van die minder gefortuneerde groepen ook een rol gespeeld bij de dalende criminaliteitscijfers? Zijn kwetsbare groepen buitengesloten? Misschien in Manhattan, oppert Harcourt. ‘Alles is duurder geworden en de klassestructuur is veranderd.’ Maar of dit tot mindere criminaliteit heeft geleid, kan hij het niet zeggen. Het meeste onderzoek geldt New York als geheel.

Zimring: ‘De belangrijkste les die ik uit de jaren negentig heb getrokken is dat er nauwelijks relatie bestaat tussen het sociale weefsel van een stad en criminaliteit. De samenstelling van New York als geheel is vrijwel onveranderd en toch is de criminaliteit met 70 procent gedaald. Geen enkele verklaring voor die daling is geheel uit de lucht gegrepen, maar alleen het geheel aan maatregelen heeft tot een veiliger stad geleid. Je hoeft niet de sociale structuren van een stad helemaal aan te pakken als blijkt dat vooral heel veel pragmatische maatregelen nuttig zijn. Het getuigt van eenvoudig gezond verstand dat tegenwoordig wordt opgetreden tegen zwartrijders in de metro. Allicht dat de metro onveilig was toen zakkenrollers en overvallers nog gratis konden reizen. Het zijn de kleine dingen die het ‘m doen. We hoeven niet de wereld te veranderen om het criminaliteitscijfer te veranderen.’

[Dit artikel is gepubliceerd in TSS, Tijdschrift voor sociale vraagstukken, mei 2007]

Gebruikte literatuur:

Bernard E. Harcourt. Illusion of Order; The False Promise of Broken Windows Policing. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001.

Bernard E. Harcourt & Jens Ludwig. ‘Broken Windows: New Evidence from New York City and a Five-City Social Experiment’. The University of Chicago Law Review, vol. 73, 2006.

George L. Kelling & Catherine M. Coles. Fixing Broken Windows; Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities. New York: The Free Press, 1996.

George L. Kelling & William H. Sousa. Do Police Matter; An Analysis of the Impact of New York City’s Police Reforms. New York: Manhattan Institute, 2001.

George L. Kelling & James Q. Wilson. ‘Broken Windows; The Police and Neighborhood Safety’ in Atlantic Montly, March 1982.

Steven D. Levitt & Stephen J. Dubner, Freakonomics; A Rogue Economist Explores the Hidden Side of Everything. New York: William Morrow, 2005.

Franklin E. Zimring, The Great American Crime Decline. New York/Oxford: Oxford University Press, 2007.

Advertisements

About this entry